Interpretacja 0111-KDIB3-3.4012.269.2026.1.MPU

Interpretacja indywidualna

– stanowisko nieprawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest nieprawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

9 czerwca 2026 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej.

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Wnioskodawcą jest Miasto na prawach powiatu – (…), będące czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług.

W związku z obowiązkową centralizacją rozliczeń podatku VAT jednostek samorządu terytorialnego Wnioskodawca dokonuje scentralizowanych rozliczeń VAT obejmujących działalność Miasta, Urzędu Miasta oraz jednostek organizacyjnych Miasta.

Miasto na prawach powiatu stanowi szczególną jednostkę samorządu terytorialnego wykonującą jednocześnie zadania właściwe dla gminy oraz zadania właściwe dla powiatu.

Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawują organy miasta. W konsekwencji funkcję organu wykonawczego powiatu pełni Prezydent Miasta. Jednocześnie Prezydent Miasta wykonuje określone zadania z zakresu administracji rządowej, w tym zadania związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, które w pozostałych powiatach wykonywane są przez starostę.

Planowana jest zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu – (…) a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Zamiana nastąpi na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

W wyniku planowanej czynności własność nieruchomości należącej do Miasta przejdzie na rzecz Skarbu Państwa, natomiast własność nieruchomości należącej do Skarbu Państwa przejdzie na rzecz Miasta.

Wartości nieruchomości będących przedmiotem zamiany mogą być różne, wobec czego strony nie wykluczają dokonania stosownych dopłat.

Wątpliwość Wnioskodawcy dotyczy tego, czy planowana zamiana nieruchomości będzie stanowić czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, w sytuacji gdy zarówno czynności wykonywane przez Miasto, jak i czynności wykonywane przez Prezydenta Miasta reprezentującego Skarb Państwa realizowane są w ramach jednego scentralizowanego podatnika VAT - (…).

Pytanie

Czy planowana zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej stanowi czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług?

Państwa stanowisko w sprawie

Zdaniem Wnioskodawcy planowana zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu – (…) a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej nie będzie stanowiła czynności podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlega odpłatna dostawa towarów oraz odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o VAT przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel. Nieruchomości stanowią towary w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o VAT.

W ocenie Wnioskodawcy w przedstawionym zdarzeniu przyszłym nie dochodzi do dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o VAT, a tym samym nie występuje czynność podlegająca opodatkowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Dla oceny skutków podatkowych przedstawionego zdarzenia przyszłego zasadnicze znaczenie ma szczególny status ustrojowy Wnioskodawcy. Wnioskodawcą jest miasto na prawach powiatu, które wykonuje jednocześnie zadania właściwe dla gminy oraz zadania właściwe dla powiatu.

Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawują organy miasta. Oznacza to, że funkcję organu wykonawczego powiatu pełni Prezydent Miasta. Jednocześnie Prezydent Miasta wykonuje określone zadania z zakresu administracji rządowej, w tym zadania związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa, które w innych powiatach wykonywane są przez starostę.

W konsekwencji w analizowanej sprawie ta sama osoba – Prezydent Miasta – występuje zarówno jako organ wykonawczy Miasta na prawach powiatu, jak i jako organ wykonujący funkcję starosty oraz reprezentujący Skarb Państwa przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji rządowej.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny skutków podatkowych planowanej zamiany. W praktyce po obu stronach planowanej czynności nie występują dwa odrębne organy działające niezależnie od siebie. Po jednej stronie występuje Prezydent Miasta działający jako organ wykonawczy Miasta na prawach powiatu, natomiast po drugiej stronie ten sam Prezydent Miasta wykonuje kompetencje starosty reprezentującego Skarb Państwa. Nie dochodzi zatem do sytuacji, w której dwa niezależne podmioty podejmują autonomiczne decyzje gospodarcze i dokonują wzajemnych świadczeń charakterystycznych dla obrotu gospodarczego. W rzeczywistości ten sam organ administracji publicznej realizuje różne kompetencje wynikające z przepisów prawa. Jednocześnie, na skutek obowiązkowej centralizacji rozliczeń podatku VAT jednostek samorządu terytorialnego, działalność Miasta, działalność Urzędu Miasta oraz działalność wykonywana przez Prezydenta Miasta objęte są jednym numerem identyfikacji podatkowej oraz jednym rozliczeniem podatku VAT. W konsekwencji nie występują dwa odrębne podmioty rozliczające podatek VAT ani dwa niezależne podmioty dokonujące wzajemnych świadczeń. Po obu stronach planowanej czynności występuje ten sam podatnik podatku od towarów i usług.

Zdaniem Wnioskodawcy oznacza to, że planowana zamiana nieruchomości posiada cechy przesunięcia o charakterze wewnętrznym dokonywanego w ramach jednego podatnika VAT.

Istotą podatku od towarów i usług jest opodatkowanie czynności wykonywanych pomiędzy niezależnymi uczestnikami obrotu gospodarczego. W analizowanym przypadku nie dochodzi do powstania relacji właściwej dla opodatkowanej dostawy towarów. Po obu stronach czynności występuje bowiem ten sam podatnik podatku VAT, ten sam organ wykonujący kompetencje ustawowe oraz ta sama struktura organizacyjna prowadząca rozliczenia podatkowe.

Wprawdzie w wyniku zamiany dochodzi do formalnej zmiany właściciela nieruchomości, jednak sam ten fakt nie powinien automatycznie przesądzać o uznaniu czynności za dostawę towarów podlegającą opodatkowaniu, jeżeli z perspektywy podatku od towarów i usług nie dochodzi do obrotu pomiędzy odrębnymi podatnikami. Przepisy ustawy o VAT powinny być interpretowane z uwzględnieniem rzeczywistego charakteru ekonomicznego czynności. W przedstawionym zdarzeniu przyszłym planowana zamiana ma charakter technicznego uporządkowania zasobów nieruchomości publicznych pozostających w dyspozycji tego samego scentralizowanego podatnika, wykonywanego przez ten sam organ administracji publicznej.

Wnioskodawca ma świadomość, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz interpretacjach indywidualnych prezentowany był pogląd, zgodnie z którym zamiana nieruchomości pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a Skarbem Państwa stanowi odpłatną dostawę towarów podlegającą opodatkowaniu VAT. Rozstrzygnięcia te odnosiły się jednak zasadniczo do stanów faktycznych, w których strony czynności traktowane były jako odrębni podatnicy VAT albo nie analizowano skutków centralizacji rozliczeń VAT, względnie nie występowała szczególna sytuacja ustrojowa miasta na prawach powiatu, w którym Prezydent Miasta jednocześnie wykonuje funkcję starosty. Tymczasem właśnie kumulacja tych okoliczności stanowi element odróżniający przedstawione zdarzenie przyszłe od spraw będących dotychczas przedmiotem interpretacji i orzeczeń.

Za prawidłowością stanowiska Wnioskodawcy przemawiają również względy systemowe oraz zasada neutralności podatku od towarów i usług. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której ten sam scentralizowany podatnik byłby zobowiązany do rozpoznania podatku należnego z tytułu dwóch dostaw towarów dokonywanych w ramach jednej czynności zamiany. W praktyce oznaczałoby to konieczność udokumentowania obu dostaw fakturami wystawianymi przez ten sam podmiot rozliczający VAT, przy czym odbiorcą tych faktur pozostawałby również ten sam podatnik posługujący się tym samym numerem identyfikacji podatkowej.

Prowadziłoby to do sytuacji, w której ten sam podatnik występowałby jednocześnie jako sprzedawca i nabywca na fakturach dokumentującej tę samą operację gospodarczą. Jednocześnie powstałyby istotne wątpliwości co do sposobu realizacji prawa do odliczenia podatku naliczonego wynikającego z takich faktur, w szczególności wobec braku rzeczywistego nabycia dokonywanego przez innego podatnika oraz wobec faktu, że zarówno podatek należny, jak i ewentualny podatek naliczony rozpoznawane byłyby w ramach tego samego scentralizowanego rozliczenia.

Taka wykładnia prowadziłaby do powstania konstrukcji, w której ciężar ekonomiczny podatku mógłby obciążyć tego samego podatnika, mimo braku rzeczywistego obrotu pomiędzy niezależnymi uczestnikami rynku. Pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą neutralności podatku od towarów i usług oraz z celem centralizacji rozliczeń VAT jednostek samorządu terytorialnego, której założeniem było wyeliminowanie fikcyjnych rozliczeń pomiędzy podmiotami funkcjonującymi w ramach jednego podatnika.

Mając na uwadze szczególny status ustrojowy miasta na prawach powiatu, fakt, że Prezydent Miasta jednocześnie wykonuje funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa, centralizację rozliczeń VAT skutkującą funkcjonowaniem jednego podatnika, brak rzeczywistego obrotu pomiędzy niezależnymi uczestnikami oraz względy systemowe wynikające z zasady neutralności podatku VAT, Gmina (…) stoi na stanowisku, że planowana zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej nie będzie stanowiła odpłatnej dostawy towarów podlegającej opodatkowaniu na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest nieprawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwaną dalej „ustawą”:

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, zwanym dalej „podatkiem”, podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Stosownie do art. 2 pkt 6 ustawy:

Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o towarach – rozumie się przez to rzeczy oraz ich części, a także wszelkie postacie energii.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również:

1) przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie;

2) wydanie towarów na podstawie umowy dzierżawy, najmu, leasingu lub innej umowy o podobnym charakterze zawartej na czas określony lub umowy sprzedaży na warunkach odroczonej płatności, jeżeli umowa przewiduje, że w następstwie normalnych zdarzeń przewidzianych tą umową lub z chwilą zapłaty ostatniej raty prawo własności zostanie przeniesione;

3) wydanie towarów na podstawie umowy komisu: między komitentem a komisantem, jak również wydanie towarów przez komisanta osobie trzeciej;

4) wydanie towarów komitentowi przez komisanta na podstawie umowy komisu, jeżeli komisant zobowiązany był do nabycia rzeczy na rachunek komitenta;

5) ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, ustanowienie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz przekształcenie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego na spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, a także ustanowienie na rzecz członka spółdzielni mieszkaniowej odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub lokalu o innym przeznaczeniu oraz przeniesienie na rzecz członka spółdzielni własności lokalu lub własności domu jednorodzinnego;

6) oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste;

7) zbycie praw, o których mowa w pkt 5 i 6.

Ustawa o podatku od towarów i usług posługuje się w odniesieniu do dostawy towarów sformułowaniem „przeniesienie prawa do rozporządzania towarem jak właściciel” (art. 7 ust. 1 ustawy), a towarami w świetle tej ustawy – co do zasady – są rzeczy lub ich części (art. 2 pkt 6 ustawy). Takie zdefiniowanie konstytutywnego aspektu dostawy towarów, odwołując się do ekonomicznego władztwa nad rzeczą sprawia, że przedmiotem opodatkowania może być nie tylko sprzedaż czy zamiana rzeczy jako fizycznie wyodrębnionych dóbr materialnych, ale również inne transakcje wywierające, z ekonomicznego punktu widzenia, podobne skutki.

Zgodnie z art. 45 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.):

rzeczami są tylko przedmioty materialne.

Z kolei w myśl art. 46 Kodeksu cywilnego:

nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Zgodnie zatem z ww. przepisami, grunt jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków spełniają definicję towaru wynikającą z art. 2 pkt 6 ustawy.

Z przytoczonych regulacji wynika, że – co do zasady – opodatkowaniu podlegają czynności odpłatne, przy czym nie wynika z nich, że odpłatność za czynności dostawy towarów lub świadczenia usług musi mieć postać pieniężną. Odpłatność jako świadczenie wzajemne może również przybrać postać rzeczową – zapłata w innym towarze lub usłudze albo mieszaną – zapłata w części pieniężna i w części rzeczowa. Innymi słowy, dla uznania czynności za odpłatną, wystarczające jest, by istniała możliwość określenia ceny wyrażonej w pieniądzu w stosunku do świadczenia wzajemnego stanowiącego wynagrodzenie za tę czynność.

Zgodnie z regulacją wyrażoną w art. 603 Kodeks cywilny:

Przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy.

Na gruncie regulacji ustawy Kodeks cywilny, w wyniku umowy zamiany następuje przeniesienie własności rzeczy o charakterze odpłatnym, bowiem w wyniku rozporządzenia prawem własności na rzecz drugiej strony następuje wzajemne rozporządzenie prawem własności innej rzeczy stanowiące o odpłatnym charakterze zawartej umowy. Zatem, w przypadku zamiany obie strony przenoszą na siebie wzajemnie własność rzeczy, występując zarówno w charakterze dostawcy, jak i w charakterze nabywcy.

Na mocy art. 604 ustawy Kodeks cywilny:

Do zamiany stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży.

Umowa zamiany jest umową wzajemną, bardzo zbliżoną do umowy sprzedaży. Różnica w stosunku do umowy sprzedaży polega na tym, że w miejsce świadczenia ceny pojawia się obowiązek drugiej strony przeniesienia własności rzeczy. Ze względu na wzajemny charakter umowy, wartość świadczonych rzeczy powinna być ekwiwalentna. Zamiana nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa do rozporządzania zamienianymi nieruchomościami jak właściciel.

Zatem, zamianę nieruchomości w świetle ustawy o podatku od towarów i usług traktuje się jako odpłatną dostawę towarów podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Na mocy art. 158 ustawy Kodeks cywilny:

Umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione.

Zatem, umowa przeniesienia własności nieruchomości (również w drodze zamiany) jest czynnością cywilnoprawną.

Zakres opodatkowania podatkiem VAT wyznacza nie tylko czynnik przedmiotowy – opodatkowaniu podlega odpłatna dostawa towarów lub odpłatne świadczenie usług, ale także czynnik podmiotowy – czynności muszą być wykonywane przez podatnika.

Nie każda czynność stanowiąca dostawę towarów w rozumieniu art. 7 ustawy podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Aby dana czynność podlegała opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, musi być wykonana przez podatnika.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

W świetle art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z przepisów cytowanych wyżej wynika, że organy władzy publicznej są co do zasady podatnikami podatku VAT w zakresie czynności wykonywanych przez te podmioty w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży nieruchomości, zamiany, wynajmu, dzierżawy.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.)

Organami gminy są:

1) rada gminy;

2) wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 399 ze zm.):

Z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.

Jednocześnie, w świetle art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Przepis art. 11 ust. 1 stosuje się do czynności prawnych lub czynności procesowych podejmowanych na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Jak wynika z art. 4 pkt 9b¹ ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Ilekroć w ustawie jest mowa o:

staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu;

Zgodnie z art. 21 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.

Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (która reguluje w zasadzie relacje o charakterze publicznoprawnym) ściśle określono prerogatywy starosty (w tym prezydenta miasta na prawach powiatu) wobec majątku Skarbu Państwa.

Jak wynika z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami:

Zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości zgodnie z katastrem nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) (uchylony)

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

7a) wydzierżawiają, wynajmują, użyczają oraz oddają w użytkowanie nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony wymaga zgody wojewody; zgoda wojewody jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie;

9) składają wnioski o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości Skarbu Państwa oraz o wpis w księdze wieczystej.

W myśl art. 25 ust. 1 ww. ustawy:

Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Stosownie do treści art. 14 ust. 3 ww. ustawy:

Nieruchomości mogą być przedmiotem zamiany między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami, bez obowiązku dokonywania dopłat w przypadku różnej wartości zamienianych nieruchomości.

Podkreślenia wymaga fakt, że w świetle art. 33 ustawy Kodeks cywilny, osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną.

W myśl art. 34 ww. Kodeksu, Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego nie należącego do innych państwowych osób prawnych.

Z uwagi na powyższe okoliczności należy wskazać, że organ jednostki samorządu terytorialnego (prezydent miasta) działa jako organ tej jednostki, a zatem wszelkie podejmowane przez niego działania są w istocie działaniami podejmowanymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jednocześnie Prezydent, przejmując nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa działa jako reprezentant Skarbu Państwa.

Zatem, prezydent – jako reprezentant Skarbu Państwa – może podejmować wobec majątku Skarbu Państwa tylko ściśle sprecyzowane działania. Czynności te mają przede wszystkim charakter publicznoprawny, a przy tym administracyjny. Jeżeli nawet prezydent zmierza do zbycia (nabycia), czy też wydzierżawienia, wynajęcia, albo użyczenia określonych nieruchomości, to czynności te – co do zasady – wymagają zgody właściwego wojewody. Tym samym, nie są to autonomiczne decyzje prezydenta, które mogłyby przesądzać o jego uprawnieniach zbliżonych do właścicielskich.

Przechodząc na grunt podatku od towarów i usług – nie można uznać, że Wnioskodawca (jako podatnik podatku od towarów i usług), władając na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, określonymi dobrami należącymi do Skarbu Państwa, może nimi swobodnie dysponować tak jak właściciel. Gmina włada i gospodaruje nimi, gdyż taki obowiązek został na nią nałożony w drodze ustawy, jednak władztwo to objawia się przede wszystkim w czynnościach techniczno-administracyjnych.

Z opisu sprawy wynika, że planowana jest zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Zamiana nastąpi na podstawie umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego zgodnie z przepisami ustawy Kodeks cywilny. W wyniku planowanej czynności własność nieruchomości należącej do Miasta przejdzie na rzecz Skarbu Państwa, natomiast własność nieruchomości należącej do Skarbu Państwa przejdzie na rzecz Miasta. Wartości nieruchomości będących przedmiotem zamiany mogą być różne, wobec czego strony nie wykluczają dokonania stosownych dopłat.

Przedmiotem Państwa wątpliwości jest to, czy planowana zamiana nieruchomości pomiędzy Miastem na prawach powiatu a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej stanowi czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku od towarów i usług.

Z powyższego wynika, że Prezydent Miasta w przedmiotowej sprawie działa w dwojakiej roli. Z jednej strony przekazuje nieruchomości należące do Miasta na rzecz Skarbu Państwa, z drugiej natomiast reprezentuje ten Skarb Państwa.

W tym miejscu należy wskazać, że podatnikiem podatku od towarów i usług nie może być prezydent miasta, z tej przede wszystkim przyczyny, że nie jest on podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność gospodarczą. Nigdy bowiem prezydent miasta nie działa na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, gdyż nie jest – ze względu na brak wyodrębnienia – jednostką organizacyjną. W każdym zatem przypadku podatnikiem podatku od towarów i usług jest Miasto (Gmina) i ona dokonuje rozliczeń w podatku w podatku od towarów i usług.

W sprawie będącej przedmiotem wniosku mamy zatem do czynienia z sytuacją, kiedy podmiotem będącym właścicielem nieruchomości, które stają się przedmiotem zamiany, i podmiotem przejmującym te nieruchomości, jest ten sam podatnik podatku od towarów i usług. Jednakże należy podkreślić, że dokonując dostawy nieruchomości należącej do gminnego zasobu, Wnioskodawca występuje w roli właściciela nieruchomości – Miasto, z kolei dokonując – w zamian za tę nieruchomość – dostawy (zamiany) nieruchomości z zasobów Skarbu Państwa reprezentuje Skarb Państwa. A zatem własność nieruchomości zostanie przeniesiona na tego samego podatnika, ale co istotne na inny podmiot.

W niniejszej sprawie natomiast prawo własności nieruchomości zostanie przeniesione z Miasta na Skarb Państwa oraz ze Skarbu Państwa na Gminę Miasto. Zmieni się zatem właściciel nieruchomości.

Zmiana właściciela nieruchomości spowoduje, że Gmina Miasto nie będzie mogła już dysponować przedmiotowym towarem jak właściciel. Wynika to m.in. z powołanego wyżej art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym Prezydent może zbyć nieruchomość należącą do zasobu Skarbu Państwa jedynie za zgodą wojewody. To samo dotyczy najmu i użyczenia nieruchomości na czas nieokreślony lub też na czas dłuższy niż 3 lata (art. 23 ust. 1 pkt 7a ww. ustawy).

Mając na względzie powołane przepisy prawa oraz okoliczności sprawy należy wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o podatku od towarów i usług w sytuacji zamiany nieruchomości dochodzi do dwóch odrębnych odpłatnych dostaw spełniających definicję zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy, podlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług – zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Z uwagi na fakt, że zamiana nieruchomości pomiędzy Gminą (Miastem) a Skarbem Państwa jest czynnością cywilnoprawną, dla dostawy tej nie znajdzie zastosowania wyłączenie od opodatkowania na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy.

Tym samym Państwa stanowisko jest nieprawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Tut. Organ informuje, iż wydana interpretacja dotyczy tylko sprawy będącej przedmiotem Państwa zapytania. Inne kwestie, które nie zostały objęte pytaniem wskazanym we wniosku, a wynikające z opisu sprawy oraz Państwa stanowiska nie mogą być – zgodnie z art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej – rozpatrzone.

Zaznacza się, że zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu zdarzenia przyszłego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, wydana interpretacja traci swą aktualność.

Jednocześnie należy podkreślić, że niniejsza interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy, co oznacza, że w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

-        Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz.622, ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

-        Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy zdnia11marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

-        Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (…). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

-        w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

-        w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 iart.54§ 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.57aPPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.