Gmina Miasta A jest czynnym podatnikiem VAT, który przystąpił do opracowania planu ogólnego zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ogólny stanowi obligatoryjny dokument planistyczny będący aktem prawa miejscowego, niezbędny do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miasto poniesie koszty związane z zatrudnieniem ekspertów zewnętrznych,…
Interpretacja indywidualna – stanowisko nieprawidłowe
Szanowni Państwo,
stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest nieprawidłowe.
Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej
31 lipca 2025 r. wpłynął Państwa wniosek z 31 lipca 2025 r. o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych w związku ze sporządzeniem planu ogólnego. Uzupełnili go Państwo pismem z 18 września 2025 r. (wpływ 18 września 2025 r.) – w odpowiedzi na wezwanie.
Treść wniosku jest następująca:
Opis zdarzenia przyszłego (z uwzględnieniem uzupełnienia wniosku)
Gmina Miasta A (dalej: Miasto) jest czynnym zarejestrowanym podatnikiem podatku od towarów i usług (VAT).
W ramach realizacji ustawowych zadań własnych oraz prowadzonej działalności gospodarczej Miasto przystąpiło do opracowania planu ogólnego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.). Plan ogólny stanowi obligatoryjny dokument planistyczny, niezbędny do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP). MPZP są sporządzane w celu określenia w jaki sposób można zagospodarować teren na danym obszarze. Plan miejscowy służy do ustalenia przeznaczenia terenów, określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, a także do ochrony ładu przestrzennego.
Przeznaczenie gruntów w MPZP jest wykorzystywane do określenia możliwości wykorzystywania danego terenu m.in. na potrzeby:
W związku z opracowywaniem planu ogólnego Miasto będzie nabywało szereg towarów i usług niezbędnych do opracowania planu w tym między innymi usługi wykonania projektu planu przez Podmiot wyspecjalizowany w tworzeniu tego typu dokumentów. Faktury dokumentujące wydatki poniesione na opracowanie planu ogólnego będą wystawiane na Miasto.
W piśmie z 18 września 2025 r. Miasto w odpowiedzi na pytania Organu udzieliło następujących odpowiedzi:
1) Pytanie: W związku z informacją zawartą we wniosku, że:
W związku z opracowywaniem planu ogólnego Miasto będzie nabywało szereg towarów i usług niezbędnych do opracowania planu w tym między innymi usługi wykonania projektu planu przez Podmiot wyspecjalizowany w tworzeniu tego typu dokumentów.
jakie konkretnie wydatki będą ponoszone przez Miasto w związku z realizacją zadania polegającego na sporządzeniu planu ogólnego?
Odpowiedź: Miasto realizując zadanie polegające na sporządzeniu planu ogólnego ponosić będzie koszty związane przede wszystkim z zatrudnieniem ekspertów zewnętrznych (np. kancelarie prawne zajmujące się prawem planistycznym, firmy konsultingowe sporządzające plan ogólny w całości lub jego części), tj. podmioty wyspecjalizowane w zakresie przedmiotowego zadania. Będą to również koszty ekspertyz geodezyjnych i kartograficznych, opracowań i analiz, opinii, raportów oddziaływań na środowisko, itp.
Ponadto Miasto ponosić będzie koszty wynagrodzeń dla urzędników zajmujących się przygotowaniem planu w tym w zakresie opracowywania dokumentów, koordynacji, czy nadzoru.
Miasto w zakresie realizacji zadania ponosi także koszty procedury planistycznej w tym publikacje ogłoszeń, spotkania konsultacyjne, zakup materiałów w szczególności map, zakup oprogramowań.
Miasto może również korzystać ze specjalistycznych szkoleń lub doradztwa dla pracowników urzędu.
2) Pytanie: Czy sporządzony plan ogólny jest aktem prawa miejscowego?
Odpowiedź: Zgodnie z art. 13a ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) dalej zwanej „u.p.z.p.” sporządzany przez gminy plan ogólny jest aktem prawa miejscowego.
3) Pytanie: Czy będą Państwo realizowali zadanie polegające na sporządzeniu planu ogólnego w ramach zadań własnych wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.)? Jeśli tak, to na podstawie którego przepisu/których przepisów wynika obowiązek Miasta opracowania takiego planu?
Odpowiedź: Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.
Natomiast na podstawie art. 13a ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej „planem ogólnym”.
4) Pytanie: Czy efekty realizacji przedmiotowego zadania pozostają w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez Miasto zadań własnych jako organu władzy publicznej?
Odpowiedź: Efekty realizacji zadania polegającego na sporządzeniu planu ogólnego pozostają w bezpośrednim związku z wykonywaniem przez gminę jej zadań własnych w charakterze organu władzy publicznej, ale mają również związek z działalnością gospodarczą Miasta działającego w charakterze podatnika podatku VAT, ponieważ zapisy planu ogólnego będą miały wpływ na przeznaczenie terenów Miasta przekładające się np. na stawkę podatku VAT w przypadku sprzedaży działek, których Miasto jest właścicielem.
Zgodnie z powołanym wyżej art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie planu ogólnego, należy do zadań własnych gminy co nie wyklucza również związku z działalnością opodatkowaną podatkiem VAT.
Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153) dalej zwanej „u.s.g.” zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności ład przestrzenny i gospodarka nieruchomościami należy do zadań własnych gminy.
Jak wskazano wyżej plan ogólny jest aktem prawa miejscowego, przyjmowanym w formie uchwały przez radę gminy. Plan ogólny kształtuje sposób korzystania z przestrzeni na obszarze całej gminy.
Z powyższego wynika, że powstanie planu ogólnego, który wyznacza ramy dla decyzji planistycznych i inwestycyjnych Miasta służy realizacji jej funkcji, jaką jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju lokalnego. Miasto działa w tym zakresie jako organ władzy publicznej, sprawujący swoje władztwo planistyczne mające swoje skutki w zakresie działalności gospodarczej prowadzonej przez Miasto jako podatnika podatku VAT.
5) Pytanie: Czy celem realizacji ww. zadania będzie wyłącznie zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacja celów, które stanowią działalność publicznoprawną, niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT?
Odpowiedź: Celem realizacji zadania polegającego na sporządzeniu przez Miasto planu ogólnego nie będzie wyłącznie zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli realizacja celów stanowiących działalność publicznoprawną niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.
Plan ogólny to dokument planistyczny o charakterze aktu prawa miejscowego, przyjmowany uchwałą rady gminy. Jego sporządzenie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ma ono charakter publicznoprawny, a gmina realizuje je w ramach władztwa planistycznego. Zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej warunkując dalsze decyzje przestrzenne jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje o warunkach zabudowy.
Koszty przygotowania planu ogólnego nie służą bezpośrednio czynnościom opodatkowanym VAT ani odpłatnym usługom gminy. Mogą jednak pośrednio wpływać na przyszłe działania gminy/miasta przede wszystkim w zakresie sprzedaży czy dzierżawy nieruchomości gminnych (działalność odpłatna gminy), ponieważ plan ogólny i późniejsze plany miejscowe określają przeznaczenie gruntów.
Pomimo, że wydatki na sporządzenie planu ogólnego nie są bezpośrednio wykorzystywane do wykonywania jakiejkolwiek działalności odpłatnej gminy to pośrednio mogą sprzyjać realizacji odpłatnej działalności (sprzedaż, dzierżawa nieruchomości gminnych).
Tym samym wydatki na plan ogólny mają pośredni związek z czynnościami opodatkowanymi VAT, o których mowa w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT.
6) Pytanie: Czy opracowanie planu ogólnego przez Miasto jest narzucone przez przepisy prawa? Jeśli tak, to z jakich przepisów wynika obowiązek sporządzenia przez Miasto takiego planu?
Odpowiedź: Tak, opracowanie planu ogólnego przez Miasto jest narzucone przez przepisy prawa i wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.
Natomiast na podstawie art. 13a ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej „planem ogólnym”.
Plan ogólny jest obligatoryjnym aktem prawa miejscowego i zastępuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, każda gmina musi uchwalić plan ogólny. Ustalenia zawarte w planie ogólnym są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
7) Pytanie: Czy wydatki poniesione przez Miasto na realizację zadania polegającego na sporządzeniu planu ogólnego są wykorzystywane przez Miasto do wykonywania jakiejkolwiek działalności odpłatnej? Jeśli tak, to do jakiej konkretnie działalności odpłatnej?
Odpowiedź: Tak, wydatki poniesione przez Miasto na realizację zadania polegającego na sporządzeniu planu ogólnego są wykorzystywane przez Miasto do wykonywania działalności odpłatnej. Wydatki te nie służą bezpośrednio czynnościom opodatkowanym VAT ani odpłatnym usługom gminy. Trzeba jednak zauważyć, że mogą pośrednio wpływać na przyszłe działania miasta, np. ułatwiać sprzedaż czy dzierżawę nieruchomości stanowiących mienie Miasta. W tym zakresie będzie to działalność odpłatna miasta. Plan ogólny zawiera informacje, z których wynikać będzie przeznaczenie obiektów takich jak np. hale sportowe, boiska do odpłatnego najmu czy dzierżawy. Plan ogólny i późniejsze plany miejscowe określają przeznaczenie gruntów przez co wpływają na ich wartość rynkową ale również na to czy sprzedaż będzie podlegać opodatkowaniu podatkiem VAT w stawce podstawowej czy też będzie korzystać ze zwolnienia z opodatkowania podatkiem VAT na mocy art. 43 ust. 1 pkt. 9 ustawy o VAT. Zatem bezpośrednio wydatki na sporządzenie planu ogólnego nie są wykorzystywane do wykonywania działalności odpłatnej gminy ale pośrednio mogą sprzyjać realizacji odpłatnej działalności: sprzedaż, najem, dzierżawa nieruchomości gminnych, inwestycje infrastrukturalne, budowy obiektów służących do odpłatnej działalności.
8) Pytanie: Czy Miasto zobowiązane jest sporządzić plan ogólny nawet w przypadku, gdy z MPZP nie będzie wynikać przeznaczenie gruntów w MPZP z możliwością wykorzystywania danego terenu m.in. na potrzeby:
Odpowiedź: Miasto ma obowiązek sporządzenia planu ogólnego, niezależnie od tego, czy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP) wynika przeznaczenie gruntów na cele związane z odpłatnym zbywaniem nieruchomości, wynajmem, dzierżawą, inwestycjami infrastrukturalnymi czy działalnością kulturalną lub rekreacyjną.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, każda gmina musi uchwalić plan ogólny. Plan ogólny jest obligatoryjnym aktem prawa miejscowego, który zastępuje dotychczasowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia zawarte w planie ogólnym są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Plan ogólny obejmuje obszar całej gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu. Plan ogólny określa podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oraz tworzy ramy dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to dokument strategiczny, który ma na celu zapewnienie spójności i zrównoważonego rozwoju przestrzennego gminy.
Niezależnie od tego, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane są konkretne przeznaczenia gruntów, gmina musi sporządzić plan ogólny. Brak planu ogólnego uniemożliwi m.in. uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz wydawanie decyzji o warunkach zabudowy.
9) Pytanie: Czy Miasto przystąpi do sporządzenia planu ogólnego w związku z zamiarem:
Jeśli tak, to proszę o wskazanie:
Odpowiedź: Miasto przystępuje do sporządzenia planu ogólnego zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 13a ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej „planem ogólnym”. Miasto sporządza plan ogólny aby określić przeznaczenie terenów, możliwe inwestycje, sposoby zagospodarowania nieruchomości komunalnych, lokalizację działalności gospodarczej i usługowej.
Plan ogólny nie jest sporządzany z zamiarem wskazania konkretnej nieruchomości stanowiącej mienie Miasta. Nie wskazuje konkretnych terenów czy obiektów przeznaczonych do odpłatnego najmu lub dzierżawy, konkretnych lokalizacji działalności komunalnej generującej przychody opodatkowane VAT ani budowy obiektów, które następnie są przedmiotem działalności kulturalnej lub rekreacyjnej świadczonej odpłatnie.
Decyzja o przystąpieniu do sporządzenia planu ogólnego jest podejmowana uchwałą rady miasta. W uchwale tej mogą być wskazane m.in.: cele planu takie jak zbywanie nieruchomości, najem, dzierżawa, inwestycje infrastrukturalne, działalność komunalna generująca przychody.
Dopiero po podjęciu uchwały Miasto może faktycznie przystąpić do opracowywania planu.
Zgodnie z art. 13a ust. 4 u.p.z.p. w planie ogólnym:
1) określa się:
a) strefy planistyczne,
b) gminne standardy urbanistyczne;
2) można określić:
a) obszary uzupełnienia zabudowy,
b) obszary zabudowy śródmiejskiej.
Art. 13c ust. 2 wskazuje natomiast dopuszczalne strefy planistyczne:
1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4) strefa usługowa;
5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6) strefa gospodarcza;
7) strefa produkcji rolniczej;
8) strefa infrastrukturalna;
9) strefa zieleni i rekreacji;
10) strefa cmentarzy;
11) strefa górnictwa;
12) strefa otwarta;
13) strefa komunikacyjna.
Zgodnie z tymi strefami Miasto wskazuje ogólny zamiar odpłatnego zbywania nieruchomości stanowiące mienie Miasta, oddania terenów i obiektów do odpłatnego najmu lub dzierżawy, prowadzenia na terenie Miasta inwestycji infrastrukturalnych, działalności komunalnej generującej przychody opodatkowane VAT. Wskazuje na zamiar prowadzenia obiektów kulturalnych, które następnie będą przedmiotem działalności kulturalnej lub rekreacyjnej świadczonej odpłatnie.
Zamiar dotyczący powyższych działalności wynikać może z później podejmowanych uchwał czy zarządzeń, z opracowywanych budżetów, Wieloletnich Planach Finansowych.
10) Pytanie: We wniosku wskazali Państwo, że:
W ramach realizacji ustawowych zadań własnych oraz prowadzonej działalności gospodarczej Miasto przystąpiło do opracowania planu ogólnego, o którym mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.).
w związku z powyższym, należy wskazać do jakich konkretnie czynności będą Państwo wykorzystywali towary i usługi nabyte w związku ze sporządzeniem planu ogólnego, tj.:
a) do czynności opodatkowanych podatkiem VAT (jakich konkretnie?),
b) do czynności zwolnionych od podatku VAT (jakich konkretnie?),
c) do czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem VAT (jakich konkretnie?),
d) do różnych kategorii czynności, proszę wskazać jakich (np. czynności niepodlegające opodatkowaniu oraz czynności opodatkowane podatkiem, albo czynności opodatkowane oraz zwolnione od podatku, itp.).
- proszę wskazać uwzględniając fakt, czy ich wykorzystanie przekłada się na obszar działalności Miasta opodatkowanej podatkiem VAT oraz/lub działalności zwolnionej od podatku VAT, oraz/lub działalności niepodlegającej opodatkowaniu podatkiem VAT. Proszę o szczegółowe wyjaśnienie w jaki sposób poniesienie ww. wydatków wpłynie na wykonywanie przez Miasto czynności opodatkowanych podatkiem VAT i/lub czynności zwolnionych od podatku VAT.
Odpowiedź: Obszar działalności Miasta obejmuje zarówno czynności opodatkowane VAT, zwolnione od podatku VAT, jak i niepodlegające opodatkowaniu VAT. W ramach tak prowadzonej działalności mającej związek ze sporządzanym planem ogólnym Miasto prowadzi działalność w różnym zakresie i nabywa towary i usługi wykorzystywane w ramach różnych działalności.
W zakresie czynności opodatkowanych podatkiem VAT Miasto może prowadzić sprzedaż nieruchomości stanowiących mienie Miasta takich jak działki niezabudowane będące terenem budowlanym. Może prowadzić odpłatny najem lub dzierżawę obiektów sportowych, infrastruktury komunalnej, itp.
Do tak prowadzonej działalności w zakresie wydatków związanych z planem ogólnym Miasto może zakupić mapy cyfrowe i bazy danych przestrzennych wykorzystywanych do analiz planistycznych dla wskazanych nieruchomości. Najważniejszym wydatkiem w tym zakresie będzie wynagrodzenie dla firm zewnętrznych przygotowujących opracowania planistyczne dla sprzedaży nieruchomości pod działalność gospodarczą czy usługi doradcze przy planach inwestycyjnych.
W zakresie czynności zwolnionych od podatku VAT Miasto może prowadzić sprzedaż nieruchomości gminnych będących działkami o przeznaczeniu innym niż budowlane ale również m.in. wynajmuje nieruchomości zwolnione z VAT, np. mieszkania socjalne.
Natomiast w zakresie czynności niepodlegających VAT będą to czynności realizowane w ramach ustawowych zadań własnych, które w ogóle nie są przedmiotem opodatkowania VAT, np.: sporządzenie planu ogólnego dla własnych potrzeb urzędu gminy, planowanie przestrzenne dla działań regulacyjnych, ochrony środowiska, administracji lokalnej.
Wobec powyższego wydatki związane z przygotowaniem planu ogólnego będą miały mieszany charakter, tj. będą związane zarówno z działalnością opodatkowaną podatkiem VAT, działalnością zwolnioną z opodatkowania VAT oraz działalnością niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.
11) Pytanie: W sytuacji, gdy nabyte w związku ze sporządzeniem planu ogólnego towary i usługi będą wykorzystywane przez Państwa do celów prowadzonej działalności gospodarczej, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), jak i do celów innych niż działalność gospodarcza w rozumieniu ww. art. 15 ust. 2 ustawy, to czy będą mieli Państwo możliwość przyporządkowania wydatków w całości do celów działalności gospodarczej?
Odpowiedź: W odniesieniu do ponoszonych przez Miasto wydatków związanych z opracowaniem planu ogólnego nie będzie możliwe ich jednoznaczne przyporządkowanie do czynności dających prawo do odliczenia podatku naliczonego oraz czynności niedających takiego prawa. Ponoszone przez Miasto wydatki dotyczące planu ogólnego będą miały niewątpliwie w części związek z czynnościami opodatkowanymi VAT.
Wydatki związane z opracowaniem planu ogólnego będą miały w części związek z wykonywaną przez Miasto działalnością gospodarczą i wykonywaniem czynności zarówno opodatkowanych VAT, jak i zwolnionych z opodatkowania. Nie ulega wątpliwości, iż tego rodzaju wydatki dotyczą towarów i usług wykorzystywanych również do celów innych niż działalność gospodarcza.
12) Pytanie: W przypadku, gdy nabyte towary i usługi w ramach działalności gospodarczej będą wykorzystywane przez Państwa zarówno do czynności opodatkowanych podatkiem VAT oraz czynności zwolnionych od podatku VAT, czy będą mieli Państwo obiektywną możliwość odrębnego przyporządkowania kwot podatku naliczonego związanych z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT i z czynnościami zwolnionymi od podatku VAT?
Odpowiedź: Nie, Miasto nie będzie miało obiektywnej możliwości odrębnego przyporządkowania kwot podatku naliczonego związanych z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT i z czynnościami zwolnionymi od podatku VAT.
Zdaniem Miasta powyższe potwierdza, że z uwagi na to, że wydatki ponoszone przez Miasto na opracowanie planu ogólnego będą miały związek zarówno z działalnością gospodarczą Miasta opodatkowaną VAT oraz zwolnioną z opodatkowania, jak i będą miały związek z działalnością niepodlegającą opodatkowaniu VAT, Miastu przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego od tych wydatków z zastosowaniem sposobu określenia proporcji, o którym mowa w art. 86 ust. 2a oraz proporcji struktury sprzedaży zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o VAT.
Pytanie
Czy Gmina Miasta A ma prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych na sporządzenie planu ogólnego?
Państwa stanowisko w sprawie
Zdaniem Wnioskodawcy, przysługuje mu prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków związanych z opracowaniem planu ogólnego – w zakresie, w jakim dokument ten służy realizacji zadań Miasta powiązanych z czynnościami opodatkowanymi VAT. Mimo że sporządzenie planu ogólnego jest zadaniem o charakterze publicznoprawnym, to jego efekty wykorzystywane są przez Miasto również w ramach działalności gospodarczej. Plan ogólny stanowi bowiem podstawę dla uchwalenia MPZP, a te z kolei umożliwiają: zbywanie nieruchomości (zarówno opodatkowanych stawką zwolnioną, jak i stawką podstawową VAT 23%), zagospodarowanie gruntów pod inwestycje komercyjne, realizację infrastruktury technicznej, która następnie jest odpłatnie eksploatowana (wodociągi, kanalizacja, obiekty sportowe), wynajem terenów gminnych pod działalność gospodarczą.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT, w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.
W odniesieniu do ponoszonych przez Wnioskodawcę wydatków związanych z opracowaniem planu ogólnego nie będzie możliwe ich jednoznaczne przyporządkowanie do czynności dających prawo do odliczenia podatku naliczonego oraz czynności niedających takiego prawa. Jednakże, z uwagi na fakt, iż ponoszone przez Miasto wydatki dotyczące planu ogólnego będą miały niewątpliwie w części związek także z czynnościami opodatkowanymi VAT, zdaniem Miasta powinno mu przysługiwać prawo do odliczenia części VAT naliczonego od tego rodzaju wydatków. W sytuacji, gdy podatnik wykonuje działalność jednocześnie podlegającą opodatkowaniu VAT i/lub zwolnioną z VAT, a także działalność spoza zakresu regulacji ustawy o VAT, odliczenie podatku naliczonego od wydatków ponoszonych z tego tytułu jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim wydatki te da się przyporządkować działalności podlegającej VAT. Do sytuacji takiej odnosi się art. 86 ust. 2a ustawy o VAT.
Stosownie do treści wymienionego przepisu, w przypadku nabycia towarów i usług wykorzystywanych zarówno do celów wykonywanej przez podatnika działalności gospodarczej, jak i do celów innych niż działalność gospodarcza, z wyjątkiem celów osobistych, do których ma zastosowanie art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 oraz celów, o których mowa w art. 8 ust. 5 - w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, gdy przypisanie tych towarów i usług w całości do działalności gospodarczej podatnika nie jest możliwe, kwotę podatku naliczonego oblicza się zgodnie ze sposobem określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej, zwanym dalej „sposobem określenia proporcji”. Sposób określenia proporcji powinien najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych przez niego nabyć.
Zdaniem Miasta, będące przedmiotem wniosku wydatki związane z opracowaniem planu ogólnego będą miały w części związek z wykonywaną przez Miasto działalnością gospodarczą i wykonywaniem czynności zarówno opodatkowanych VAT, jak i zwolnionych z opodatkowania. Nie ulega wątpliwości, iż tego rodzaju wydatki dotyczą towarów i usług wykorzystywanych również do celów innych niż działalność gospodarcza.
Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o VAT: W stosunku do towarów i usług, które są wykorzystywane przez podatnika do wykonywania czynności, w związku z którymi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego, jak i czynności, w związku z którymi takie prawo nie przysługuje, podatnik jest obowiązany do odrębnego określenia kwot podatku naliczonego związanych z czynnościami, w stosunku do których podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego.
W myśl art. 90 ust. 2 ustawy o VAT: Jeżeli nie jest możliwe wyodrębnienie całości lub części kwot, o których mowa w ust. 1, podatnik może pomniejszyć kwotę podatku należnego o taką część kwoty podatku naliczonego, którą można proporcjonalnie przypisać czynnościom, w stosunku do których podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego, z zastrzeżeniem ust. 10.
Z uwagi na to, że wydatki ponoszone przez Miasto na opracowanie planu ogólnego będą miały związek zarówno z działalnością gospodarczą Miasta tą opodatkowaną VAT oraz zwolnioną z opodatkowania, jak i będą miały związek z działalnością niepodlegającą opodatkowaniu VAT, Gminie Miasta A przysługuje prawo do odliczenia podatku naliczonego od tych wydatków z zastosowaniem sposobu określenia proporcji, o którym mowa w art. 86 ust. 2a oraz proporcji struktury sprzedaży zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o VAT.
Ocena stanowiska
Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest nieprawidłowe.
Uzasadnienie interpretacji indywidualnej
Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:
W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:
Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:
a) nabycia towarów i usług,
b) dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.
Jak wynika z powołanych przepisów, prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).
Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.
Ponadto, ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.
Jedno z takich ograniczeń zostało wskazane w art. 88 ust. 3a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym:
Nie stanowią podstawy do obniżenia podatku należnego oraz zwrotu różnicy podatku lub zwrotu podatku naliczonego faktury i dokumenty celne w przypadku gdy transakcja udokumentowana fakturą nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.
Oznacza to, że podatnik nie może skorzystać z prawa do odliczenia w odniesieniu do podatku, który jest należny wyłącznie z tego względu, że został wykazany na fakturze w sytuacji, gdy transakcja nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.
W myśl art. 88 ust. 4 ustawy:
Obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art. 96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.
Zgodnie z powyższą regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.
W tym miejscu należy wskazać, że wyrażoną w art. 86 ust. 1 ustawy generalną zasadę uprawniającą do odliczenia podatku naliczonego uzupełniają regulacje zawarte m.in. w art. 86 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym:
W przypadku nabycia towarów i usług wykorzystywanych zarówno do celów wykonywanej przez podatnika działalności gospodarczej, jak i do celów innych niż działalność gospodarcza, z wyjątkiem celów osobistych, do których ma zastosowanie art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2, oraz celów, o których mowa w art. 8 ust. 5 – w przypadku, o którym mowa w tym przepisie, gdy przypisanie tych towarów i usług w całości do działalności gospodarczej podatnika nie jest możliwe, kwotę podatku naliczonego, o której mowa w ust. 2, oblicza się zgodnie ze sposobem określenia zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej, zwanym dalej „sposobem określenia proporcji”. Sposób określenia proporcji powinien najbardziej odpowiadać specyfice wykonywanej przez podatnika działalności i dokonywanych przez niego nabyć.
Powołany art. 86 ust. 2a ustawy wprost określa, co stanowi kwotę podatku naliczonego w przypadku nabycia towarów i usług, wykorzystywanych zarówno do celów wykonywanej przez podatnika działalności gospodarczej, jak i do celów innych.
Cele prowadzonej działalności gospodarczej należy rozpatrywać w kontekście definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy.
W związku z prowadzeniem działalności gospodarczej u podatnika mogą wystąpić działania czy sytuacje, które nie generują opodatkowania podatkiem VAT. Towarzyszą one działalności gospodarczej i nie stanowią obok niej odrębnego przedmiotu działalności podatnika. Nie podlegają one opodatkowaniu podatkiem VAT, jednakże ich występowanie nie oznacza, że u podatnika występują czynności wykonywane poza działalnością gospodarczą.
Za czynności zrównane z czynnościami wykonywanymi w ramach działalności gospodarczej uznaje się także nieodpłatną dostawę towarów lub nieodpłatne świadczenie usług na cele osobiste w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 2 ustawy. Uzasadnia to fakt, że chociaż czynności te z definicji nie mają związku z działalnością gospodarczą, w przypadkach określonych w tych przepisach następuje obowiązek naliczenia VAT.
Natomiast przez cele inne rozumie się sferę działalności danego podmiotu niebędącą działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy – przykładowo działalność podmiotu w charakterze organu władzy, czy nieodpłatną działalność statutową.
Ponadto w przypadku wykonywania w ramach działalności gospodarczej czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług oraz zwolnionych od podatku, należy mieć na uwadze uregulowania zawarte w art. 90 ustawy. Poniższe przepisy stanowią uzupełnienie regulacji ww. art. 86 ustawy.
W myśl art. 90 ust. 1 ustawy:
W stosunku do towarów i usług, które są wykorzystywane przez podatnika do wykonywania czynności, w związku z którymi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego, jak i czynności, w związku z którymi takie prawo nie przysługuje, podatnik jest obowiązany do odrębnego określenia kwot podatku naliczonego związanych z czynnościami, w stosunku do których podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego.
Zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy:
Jeżeli nie jest możliwe wyodrębnienie całości lub części kwot, o których mowa w ust. 1, podatnik może pomniejszyć kwotę podatku należnego o taką część kwoty podatku naliczonego, którą można proporcjonalnie przypisać czynnościom, w stosunku do których podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego, z zastrzeżeniem ust. 10.
Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje, że na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy, występuje obowiązek wyodrębnienia podatku naliczonego związanego z czynnościami, w stosunku do których przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego oraz kwot podatku naliczonego związanego z czynnościami, w związku z którymi takie prawo nie przysługuje. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące zasad odliczania częściowego, zawarte w art. 90 ustawy, znajdują zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do czynności wykonywanych w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy. Zatem, dotyczą czynności podlegających opodatkowaniu (opodatkowanych i zwolnionych).
W związku z powyższym, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Według zapisu art. 15 ust. 1 ustawy:
Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
Na mocy art. 15 ust. 2 ustawy:
Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.
Jak stanowi art. 15 ust. 6 ustawy:
Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej – (Dz. Urz. UE.L. Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, ze zm.), zgodnie z którym:
Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.
Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.
W każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane za podatników w związku z czynnościami określonymi w załączniku I, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte.
Oznacza to, że organ będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach jego zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.
Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153):
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Stosowanie do art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym:
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gmin. W szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.
Jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). W tym tylko zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w pozostałym zakresie np. w zakresie zadań własnych nałożonych na gminę na podstawie odrębnych przepisów, jednostki samorządu terytorialnego nie występują jako podatnicy podatku VAT, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki.
Z uregulowań ustawy o podatku od towarów i usług wyraźnie wynika, że dla realizacji prawa do odliczenia podatku naliczonego, niezbędne jest istnienie związku między dokonywanymi zakupami towarów i usług, a prowadzoną działalnością opodatkowaną.
Zauważenia wymaga, że ustawodawca nie precyzuje, w jakim zakresie i w jaki sposób towary i usługi muszą być wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, aby pozwoliło to podatnikowi na odliczenie podatku naliczonego. Związek ten może być bezpośredni lub pośredni.
O związku bezpośrednim dokonywanych zakupów z działalnością podatnika można mówić wówczas, gdy nabywane towary służą, np. dalszej odsprzedaży (towary handlowe) lub też nabywane towary i usługi są niezbędne do wytworzenia towarów lub usług będących przedmiotem dostawy. Bezpośrednio wiążą się więc z czynnościami opodatkowanymi wykonywanymi przez podatnika.
Natomiast o pośrednim związku nabywanych towarów i usług z działalnością przedsiębiorcy można mówić wówczas, gdy ponoszone wydatki wiążą się z całokształtem funkcjonowania przedsiębiorstwa – mają pośredni związek z działalnością gospodarczą, a tym samym z osiąganym przez podatnika obrotem opodatkowanym. Aby jednak można było wskazać, że określone zakupy mają chociażby pośredni związek z działalnością podmiotu, istnieć musi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy dokonanymi zakupami towarów i usług, a powstaniem obrotu. O pośrednim związku dokonanych zakupów z działalnością podatnika można mówić wówczas, gdy zakup towarów i usług nie przyczynia się bezpośrednio do uzyskania obrotu przez podatnika, np. poprzez ich odsprzedaż, lecz poprzez wpływ na ogólne funkcjonowanie przedsiębiorstwa jako całości, przyczynia się do generowania przez podmiot obrotu.
Istnienie związku między nabywanymi towarami i usługami a transakcjami opodatkowanymi podatnika jest traktowane jako niezbędny wymóg powstania prawa do odliczenia podatku również w Dyrektywie 2006/112/WE Rady.
Zgodnie bowiem z art. 168 lit. a) Dyrektywy 2006/112/WE Rady:
Jeżeli towary i usługi wykorzystywane są na potrzeby opodatkowanych transakcji podatnika, podatnik jest uprawniony, w państwie członkowskim, w którym dokonuje tych transakcji, do odliczenia następujących kwot od kwoty VAT, którą jest zobowiązany zapłacić VAT należnego lub zapłaconego w tym państwie członkowskim od towarów i usług, które zostały mu dostarczone lub które mają być mu dostarczone przez innego podatnika.
Warunek zachowania związku zakupów z działalnością opodatkowaną, jest również akcentowany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W orzeczeniu z 6 kwietnia 1995 r., (w sprawie C-4/94, BLP Group plc v. Commissioners of Customs & Excise) TSUE stwierdził, że powstanie prawa do odliczenia podatku jest uzależnione od bezpośredniego i niezwłocznego związku z transakcjami opodatkowanymi (ang. direct and immediate link with the taxable transactions). Także w wyroku z 8 czerwca 2000 r. (w sprawie C-98/98, Commissioners of Customs and Excise a Midland Bank plc), TSUE nie miał wątpliwości, że artykuł 2 Pierwszej Dyrektywy i artykuł 17 ust. 2, 3 i 5 Szóstej Dyrektywy w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych należy interpretować w taki sposób, aby warunkiem odliczenia przez podatnika VAT oraz podstawą do ustalenia zakresu tego prawa było zasadniczo istnienie bezpośredniego związku pomiędzy daną transakcją nabycia a daną transakcją (lub transakcjami) sprzedaży, uprawniającymi do dokonania odliczenia. Ponadto Trybunał w wyroku z 13 marca 2008 r. w sprawie C-437/06 Securenta przesądził, że w sytuacji gdy podatnik wykonuje działalność gospodarczą i działalność niemającą charakteru gospodarczego, prawo do odliczenia z tytułu ewentualnych wydatków jest dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim wydatki te można przyporządkować działalności gospodarczej podatnika.
W orzeczeniu z 27 września 2001 r. w sprawie CIBO Participations S.A. (C-16/00) Trybunał doszedł do wniosku, że aby możliwe było odliczenie VAT naliczonego, musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy wydatkiem a sprzedażą opodatkowaną VAT, co oznacza, że wydatek musi stanowić element kosztowy sprzedaży opodatkowanej. Niemniej TSUE stwierdził, że wydatki na doradztwo związane z procesem przejmowania spółek zależnych przez CIBO stanowią koszty ogólne, mające związek z działalnością opodatkowaną tej spółki.
W świetle powyższego orzecznictwa TSUE należy stwierdzić, że kierując się wykładnią dokonywaną w zgodzie z zasadami VI Dyrektywy (od 1 stycznia 2007 r. – Dyrektywy 2006/112/WE), na gruncie art. 86 ust. 1 ustawy, podobnie jak i art. 17(2)(3) i (5) VI Dyrektywy (art. 167 i nast. Dyrektywy 2006/112/WE) należy przyjąć – co do zasady – że niezbędnym warunkiem odliczenia VAT jest istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zakupami (wydatkami), a konkretną transakcją opodatkowaną. Wydatki te powinny stanowić część składową kosztów świadczenia, uwzględnioną w cenie. Jednak brak takiej konkretnej transakcji opodatkowanej nie musi zawsze prowadzić do utraty prawa do odliczenia VAT.
W przypadku bowiem wydatków zaliczanych do tzw. kosztów ogólnych wprawdzie nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy zakupem tych towarów i usług, a sprzedażą opodatkowaną, lecz w sytuacji gdy stanowią one element cenotwórczy produktów podatnika, pozostając w ten sposób w pośrednim związku z jego opodatkowaną działalnością gospodarczą, prawo do odliczenia z tytułu tych zakupów (wydatków) powinno przysługiwać podatnikowi w takim zakresie, w jakim ogólna działalność daje prawo do odliczenia VAT.
Państwa wątpliwości dotyczą prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych w związku ze sporządzeniem planu ogólnego.
Z opisu sprawy wynika, że:
Co prawda wskazali Państwo, że:
Jednakże, w tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym:
Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.):
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.
W myśl art. 13a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy, zwany dalej „planem ogólnym”.
Stosownie do art. 13a ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
W planie ogólnym:
1) określa się:
a) strefy planistyczne,
b) gminne standardy urbanistyczne;
2) można określić:
a) obszary uzupełnienia zabudowy,
b) obszary zabudowy śródmiejskiej.
Na mocy art. 13c ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
W wyniku podziału, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyznaczenie następujących stref planistycznych:
1) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
2) strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
3) strefa wielofunkcyjna z zabudową zagrodową;
4) strefa usługowa;
5) strefa handlu wielkopowierzchniowego;
6) strefa gospodarcza;
7) strefa produkcji rolniczej;
8) strefa infrastrukturalna;
9) strefa zieleni i rekreacji;
10) strefa cmentarzy;
11) strefa górnictwa;
12) strefa otwarta;
13) strefa komunikacyjna.
Natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej „planem miejscowym”, z zastrzeżeniem ust. 6.
Na podstawie art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.
W myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i część graficzną, wraz z uzasadnieniem, uwzględniając politykę przestrzenną gminy określoną w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności:
1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4;
2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2, oraz sposób uwzględnienia uniwersalnego projektowania;
3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.
W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2.
Z powyższych przepisów wynika, że sporządzenie planu ogólnego należy do zadań własnych gminy i jest realizowane w formie uchwały rady gminy. Natomiast koszt ich sporządzenia obciąża budżet gminy. Zatem sporządzenie planu ogólnego stanowi przejaw władztwa planistycznego gminy i jej niezależności w tym zakresie. Zatem sporządzenie planu ogólnego przez gminę, której zarządcą jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), jest zbiorową potrzebą wspólnoty i ma charakter celu publicznego.
Zaznaczenia wymaga, że z uwagi na swą specyfikę, jednostki samorządu terytorialnego nie są podmiotami zrównanymi z komercyjnymi przedsiębiorcami. Powyższe wynika chociażby z racji uprzywilejowania tych jednostek przez treść art. 15 ust. 6 ustawy, i nieuznawania ich za podatnika w określonych okolicznościach, tj. w przypadku działania w charakterze organu władzy publicznej, którego przymiotu komercyjny przedsiębiorca nie posiada i którego działalność, co do zasady, jest opodatkowana w całości. Z tego też względu, rozpatrując w zakresie podatku VAT kwestie uprawnień i obowiązków podmiotów takich, jak jednostki samorządu terytorialnego, należy mieć na względzie okoliczność, że podmioty te – co do zasady – w odniesieniu do większości swych zadań występują jako organ władzy publicznej i nie są uznawane za podatników stosownie do ww. art. 15 ust. 6 ustawy.
Przechodząc na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że wszystkie czynności wykonywane w związku ze sporządzeniem planu ogólnego, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią czynności realizowane przez Miasto w charakterze organu władzy publicznej w ramach jego zadań własnych. Jak wynika bowiem z powołanych przepisów w analizowanym przypadku Miasto jest jedynym organem posiadającym uprawnienia do wykonywania przedmiotowych czynności. W konsekwencji, Miasto przygotowując plan ogólny wykonuje ustawowe obowiązki działając na własną rzecz, a zaistniałe koszty ponosi we własnym imieniu.
W związku z powyższym w zakresie ww. wydatków Miasto nie może działać analogicznie do podmiotu prywatnego, wykonują Państwo bowiem określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Działalność w zakresie opisanych we wniosku czynności, jest realizacją celu publicznego, do którego Miasto jest zobowiązane w drodze ustaw.
Tym samym, w związku z poniesionymi wydatkami na sporządzenie planu ogólnego nie dokonują Państwo zakupów towarów i usług w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.
Jednocześnie rozważając możliwość skorzystania przez Państwa z prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o podatek naliczony od wydatków związanych ze sporządzeniem planu ogólnego, należy ponownie podkreślić, iż w świetle art. 86 ustawy, najistotniejszym warunkiem umożliwiającym podatnikowi realizację tego prawa jest związek dokonanych zakupów z wykonaniem czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Oznacza to, że podatnik nie może domagać się prawa do odliczenia podatku naliczonego, nie płacąc podatku należnego. Zauważyć należy, że system odliczenia ma na celu uwolnienie podatnika od ciężaru podatku od towarów i usług, zapłaconego lub podlegającego zapłacie w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Natomiast nie daje uprawnienia do odliczenia w przypadku czynności będących poza zakresem działalności gospodarczej. W tym miejscu wskazać trzeba, że drugi warunek, wymieniony w art. 86 ustawy, dający prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o podatek naliczony, to posiadanie statusu podatnika, zdefiniowanego w art. 15 ustawy.
Z przedstawionego opisu sprawy jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do sporządzenia planu ogólnego Miasto będzie realizowało zadania własne, wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania własne gminy są zadaniami nałożonymi na nią odrębnymi przepisami prawa. Sporządzenie planu ogólnego będzie wykorzystywane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty. W takim ujęciu Miasto bez wątpienia nie może być uznane za podatnika, stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy, gdyż realizuje w tym zakresie zadania własne, służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Wydatki związane ze sporządzeniem planu ogólnego będą ponosili Państwo w ramach zadań własnych nałożonych na Państwa ustawą o samorządzie gminnym i w tym zakresie będą działali Państwo w ramach reżimu publicznoprawnego. Wydatki te nie będą związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, a tym samym, nabywając towary i usługi nie będą działali Państwo w charakterze podatnika podatku VAT.
Zatem, w analizowanej sprawie nie sposób zgodzić się z Państwem, że sporządzenie przez Miasto planu ogólnego pośrednio może wpływać na przyszłe działania Miasta w zakresie sprzedaży czy dzierżawy nieruchomości gminnych (działalność odpłatna gminy). Świadczy o tym stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na wezwanie, iż „Plan ogólny nie jest sporządzany z zamiarem wskazania konkretnej nieruchomości stanowiącej mienie Miasta. Nie wskazuje konkretnych terenów, czy obiektów przeznaczonych do odpłatnego najmu lub dzierżawy, konkretnych lokalizacji działalności komunalnej generującej przychody opodatkowane VAT ani budowy obiektów, które następnie są przedmiotem działalności kulturalnej lub rekreacyjnej świadczonej odpłatnie”.
W konsekwencji, wydatki związane ze sporządzeniem planu ogólnego będą Państwo ponosili nie jako podatnik podatku VAT, lecz jako organ władzy publicznej, a ich efekty będą wykorzystywane do czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem VAT.
Mając na uwadze okoliczności sprawy oraz powyższe przepisy w odniesieniu do wydatków sporządzenia planu ogólnego należy stwierdzić, że Miasto wykonując te zadania będzie działało jako organ administracji publicznej i korzysta ze środków prawnych o charakterze władczym. W takim ujęciu Miasto bez wątpienia nie będzie uznane za podatnika, gdyż realizuje w tym zakresie zadania własne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. W przedstawionym przypadku poniesienie ww. wydatków nie ma związku ze sprzedażą opodatkowaną, ponieważ poniesione wydatki na sporządzenie planu ogólnego nie będą służyły do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem VAT.
Biorąc pod uwagę powołane powyżej przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy, należy stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie będą spełnione – wskazane w art. 86 ust. 1 ustawy – przesłanki warunkujące prawo do odliczenia podatku naliczonego, bowiem nie będą Państwo działali w tym zakresie jako podatnik VAT i wydatki poniesione na przygotowanie planu ogólnego nie będą służyły do wykonywania czynności opodatkowanych tym podatkiem. A zatem nie będą mieli Państwo prawa do odliczenia podatku naliczonego od wydatków poniesionych na sporządzenie planu ogólnego.
Tym samym, Państwa stanowisko jest nieprawidłowe.
Dodatkowe informacje
Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
Informuję, iż wydana interpretacja dotyczy tylko sprawy będącej przedmiotem wniosku (zapytania). Inne kwestie przedstawione we wniosku, które nie zostały objęte pytaniem, nie mogą być – zgodnie z art. 14b § 1 ustawy Ordynacja podatkowa – rozpatrzone.
W myśl art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego oraz do przedstawienia własnego stanowiska w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego.
Jestem ściśle związany przedstawionym we wniosku opisem sprawy. Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym jego przedstawieniem. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem sprawy podanym przez Państwa w złożonym wniosku. Zatem, należy zaznaczyć, że wydając przedmiotową interpretację oparłem się na wynikającym z treści wniosku opisie sprawy. W konsekwencji w przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, bądź celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych. Ponadto, w sytuacji zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku w opisie sprawy, udzielona odpowiedź traci swoją aktualność.
Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
1) z zastosowaniem art. 119a;
2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.
Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację
Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):
Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).
Podstawa prawna dla wydania interpretacji
Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.
QuickMap AI przeszukuje 2,87 mln dokumentów podatkowych i zwraca dopasowane orzeczenia z analizą linii orzeczniczej.
Wypróbuj za darmo