Brak prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub ubiegania się o zwrot podatku VAT z tytułu poniesienia wydatków związanych z realizacją projektu.
Gmina (czynny podatnik VAT) planuje realizację projektu budowy regionalnej trasy rowerowej wraz z miejscami odpoczynku, elementami poprawy bezpieczeństwa i działaniami proekologicznymi. Trasa będzie ogólnodostępna i nieodpłatna, a Gmina nie będzie pobierać żadnych opłat ani wykorzystywać infrastruktury do czynności opodatkowanych. Inwestycja jest realizowana…
Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe
Szanowni Państwo,
stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.
Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej
28 maja 2026 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub ubiegania się o zwrot podatku VAT z tytułu poniesienia wydatków związanych z realizacją projektu pn. „…”.
Treść wniosku jest następująca:
Opis zdarzenia przyszłego
Gmina (…) (dalej: „Gmina”) jest zarejestrowanym, czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (VAT). Gmina działa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i realizuje zadania własne polegające na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w tym m.in. w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także kultury fizycznej i turystyki.
Przedmiotem planowanej operacji jest realizacja zadania pn.: "…".
Projekt będzie realizowany w partnerstwie w formule „…” - zakłada zaprojektowanie i budowę regionalnej trasy rowerowej na obszarze (…).
W ramach przedsięwzięcia powstaną również miejsca odpoczynku rowerzystów (MOR) w każdej z gmin, zostaną wdrożone rozwiązania poprawiające bezpieczeństwo (w szczególności na rzecz niezmotoryzowanych uczestników ruchu), zastosowane informacje w językach obcych – z uwzględnieniem dostępności dla osób z różnymi niepełnosprawnościami.
Projekt zapewni powstanie (…) km ciągłej trasy rowerowej (…), w tym (…) km nowo wybudowanej lub znacznie zmodyfikowanej - zgodnej z wymogami określonymi w dokumencie (…) - o statusie trasy krajowej.
Przedsięwzięcie obejmuje również wdrożenie działań proekologicznych w miejscu realizacji inwestycji wynikających z Europejskiego Zielonego Ładu: w tym: nasadzenia zieleni, montaż budek lęgowych dla ptaków, zbiorników na wodę deszczową, odnawialne źródła energii (OZE) w postaci lamp solarnych zlokalizowanych w MOR.
Projekt przewiduje przeprowadzenie kampanii promocyjnej podnoszącej świadomość mieszkańców i/lub pracodawców i/lub władz samorządowych w zakresie propagowania korzystania z niskoemisyjnego transportu zbiorowego i/lub ruchu niezmotoryzowanego.
Celem głównym projektu jest zwiększenie spójności i dostępności infrastruktury dla transportu niezmotoryzowanego poprzez budowę regionalnej trasy rowerowej na obszarze (…).
Partnerami projektu są: (…).
Po zakończeniu realizacji Inwestycji, trasa rowerowa będzie miała charakter ogólnodostępny, nieodpłatny i będzie służyła wszystkim mieszkańcom oraz turystom. Gmina nie będzie pobierała żadnych opłat za korzystanie ze ścieżki rowerowej. Wybudowana infrastruktura nie będzie wykorzystywana przez Gminę do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem VAT (np. Gmina nie będzie prowadziła działalności gospodarczej polegającej na odpłatnym wynajmie tej infrastruktury, sprzedaży biletów wstępu, komercyjnym świadczeniu usług reklamowych związanych bezpośrednio z tą trasą itp.).
Inwestycja jest realizowana przez Gminę w ramach władztwa publicznego (jako organ administracji publicznej), o którym mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców.
Pytanie
Czy Gminie będzie przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego (odliczenie podatku VAT), bądź do uzyskania zwrotu podatku VAT, od wydatków inwestycyjnych ponoszonych w związku z realizacją zadania polegającego na budowie trasy rowerowej?
Państwa stanowisko w sprawie
W ocenie Gminy, nie będzie jej przysługiwało prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, ani prawo do zwrotu podatku VAT z tytułu wydatków poniesionych na realizację Inwestycji polegającej na budowie trasy rowerowej „….”.
Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (dalej: „ustawa o VAT”), w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.
Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje tylko wtedy, gdy spełnione są dwa warunki jednocześnie:
1. Zakupów dokonuje podmiot posiadający status podatnika VAT,
2. Efekty tych zakupów są bezpośrednio lub pośrednio wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych (generujących podatek należny).
W myśl art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Budowa trasy rowerowej wpisuje się w realizację zadań własnych Gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 (gminne drogi, ulice, mosty, place oraz organizacja ruchu drogowego) oraz pkt 10 (kultura fizyczna i turystyka) ustawy o samorządzie gminnym. Gmina realizuje to zadanie jako organ władzy publicznej, a nie jako przedsiębiorca.
Ponieważ wybudowana trasa rowerowa będzie miała charakter całkowicie nieodpłatny i ogólnodostępny, Gmina w tym zakresie nie będzie wykonywała czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Efekty inwestycji nie będą służyły sprzedaży opodatkowanej. Skoro nie zostanie spełniony podstawowy warunek wskazany w art. 86 ust. 1 ustawy o VAT (brak związku zakupów z czynnościami opodatkowanymi), Gmina nie ma i nie będzie miała prawnej możliwości odliczenia podatku VAT naliczonego na fakturach dokumentujących wydatki inwestycyjne, ani też żądania jego zwrotu.
Ocena stanowiska
Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.
Uzasadnienie interpretacji indywidualnej
Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
W myśl tego przepisu:
W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15 ustawy, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy:
Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.
W świetle art. 87 ust. 1 ustawy:
W przypadku gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.
Z powołanego art. 86 ust. 1 ustawy wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).
Uprawnienie do dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie przysługuje więc w przypadku nabycia towarów i usług, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.
Należy zauważyć, że formułując w art. 86 ust. 1 ustawy warunek związku ze sprzedażą opodatkowaną, ustawodawca nie uzależnia prawa do odliczenia od związku zakupu z obecnie wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi. Wystarczającym jest, że z okoliczności towarzyszących nabyciu towarów lub usług przy uwzględnieniu rodzaju prowadzonej przez podatnika działalności gospodarczej wynika, że zakupy te dokonane są w celu ich wykorzystania w ramach jego działalności opodatkowanej.
Ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.
Jedno z takich ograniczeń zostało wskazane w art. 88 ust. 3a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym:
Nie stanowią podstawy do obniżenia podatku należnego oraz zwrotu różnicy podatku lub zwrotu podatku naliczonego faktury i dokumenty celne w przypadku, gdy transakcja udokumentowana fakturą nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.
Oznacza to, że podatnik nie może skorzystać z prawa do odliczenia w odniesieniu do podatku, który jest należny wyłącznie z tego względu, że został wykazany na fakturze w sytuacji, gdy transakcja nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.
Na mocy art. 88 ust. 4 ustawy:
Obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art. 96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.
Zgodnie z ww. regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.
Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony, związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:
Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:
Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.
W świetle art. 15 ust. 6 ustawy:
Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej – (Dz. Urz. UE. L. Nr 347 z 11.12.2006 s. 1 ze zm.), zgodnie z którym:
Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.
Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji (…).
Jak wynika z powyższego wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.
W świetle wskazanych unormowań jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwojakim charakterze:
Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
Zatem jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Tylko bowiem w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2026 r. poz. 662):
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Z kolei na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy o samorządzie gminnym:
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych). W tym tylko zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy. Oznacza to, że w pozostałym zakresie np. w zakresie zadań własnych nałożonych na gminę na podstawie odrębnych przepisów, jednostki samorządu terytorialnego nie występują jako podatnicy podatku, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki.
Państwa wątpliwości dotyczą prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub ubiegania się o zwrot podatku VAT od wydatków inwestycyjnych ponoszonych w związku z realizacją zadania polegającego na budowie trasy rowerowej.
Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny.
W omawianej sprawie warunek uprawniający do odliczenia nie jest spełniony, bowiem – jak Państwo wskazali – wybudowana infrastruktura nie będzie wykorzystywana przez Państwa do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem VAT. Po zakończeniu realizacji Inwestycji, trasa rowerowa będzie miała charakter ogólnodostępny, nieodpłatny i będzie służyła wszystkim mieszkańcom oraz turystom. Nie będą Państwo pobierali żadnych opłat za korzystanie ze ścieżki rowerowej. Inwestycja jest realizowana przez Państwa w ramach władztwa publicznego.
Wobec powyższego, nie mają Państwo prawa do obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego od wydatków poniesionych w związku z realizacją ww. projektu, gdyż nie jest spełniony jeden z warunków określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, jakim jest związek nabywanych towarów i usług z wykonywaniem czynności opodatkowanych.
Tym samym, z tego tytułu nie przysługuje Państwu również prawo do zwrotu różnicy podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.
W związku z poniesionymi wydatkami, nie mają Państwo także możliwości uzyskania zwrotu podatku na zasadach określonych w rozdziale 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie miejsca świadczenia usług oraz zwrotu kwoty podatku naliczonego jednostce dokonującej nabycia (importu) towarów lub usług (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1328 ze zm.). Ewentualny zwrot na podstawie tych przepisów obwarowany jest pewnymi warunkami, które podatnik winien spełnić. Wśród warunków tych ustawodawca wymienia m.in. złożenie zgłoszenia rejestracyjnego, pochodzenie środków finansowych ze źródeł określonych w § 8 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia, a w zakresie środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej podpisanie umowy o dofinansowanie przed dniem 1 maja 2004 r. Ponieważ nie spełniają Państwo ww. warunków, nie mają zatem Państwo możliwości ubiegania się o zwrot podatku VAT na podstawie przepisów rozdziału 4 ww. rozporządzenia.
Podsumowując, nie przysługuje Państwu prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub ubiegania się o zwrot podatku VAT z tytułu poniesienia wydatków związanych z realizacją projektu pn. „…”.
Zatem, Państwa stanowisko jest prawidłowe.
Dodatkowe informacje
Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
Zgodnie z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu zdarzenia przyszłego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, wydana interpretacja traci swoją aktualność.
Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
1) z zastosowaniem art. 119a;
2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.
Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację
Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).
Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):
Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).
Podstawa prawna dla wydania interpretacji
Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.
QuickMap AI przeszukuje 2,87 mln dokumentów podatkowych i zwraca dopasowane orzeczenia z analizą linii orzeczniczej.
Wypróbuj za darmo