Gmina, jako czynny podatnik VAT, planuje realizację projektu rozbudowy drogi wojewódzkiej, finansowanego ze środków własnych i dofinansowania. Projekt obejmuje budowę drogi dla rowerów o długości 2,8 km, z określonymi parametrami technicznymi, realizowaną na podstawie porozumienia…
Interpretacja indywidualna
– stanowisko prawidłowe
Szanowni Państwo,
stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.
Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualne
1 października 2025 r. wpłynął Państwa wniosek z 24 września 2025 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych w związku z realizacją zadania pod nazwą "…"
Treść wniosku jest następująca:
Opis zdarzenia przyszłego
Gmina … jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług i planuje przystąpić do realizacji projektu pod nazwą "…", który finansowany będzie ze środków własnych Gminy oraz dofinansowania w ramach naboru: (…).
Całkowita wartość projektu wynosi … zł brutto (… euro), z czego koszty kwalifikowane wynoszą … zł (… euro), koszty niekwalifikowane nie występują. Kwota dofinansowania projektu kształtuje się na poziomie … zł (… euro).
W ramach budżetu projektu uwzględniono następujące zadania:
1. Roboty budowlane:
1.1. Roboty budowlane:
- … zł netto (koszt kwalifikowany: … zł, koszt niekwalifikowany: … zł),
- … zł podatek VAT (koszt kwalifikowany: … zł, koszt niekwalifikowany: … zł),
1. 2. Roboty budowlane - wydatki na dostępność:
- … zł netto (koszt kwalifikowany: … zł, koszt niekwalifikowany: … zł),
- … zł podatek VAT (koszt kwalifikowany: … zł, koszt niekwalifikowany: … zł).
Inwestycja będzie realizowana na podstawie porozumienia pomiędzy Gminą … a Województwem … w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Inwestycja realizowana będzie na obszarze działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr:
• …: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 - obręb …, gmina …
• …: 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 - obręb …, gmina ….
Gmina posiada prawo do dysponowania nieruchomościami objętymi przedsięwzięciem.
Dla całości przedsięwzięcia przygotowana została dokumentacja techniczna i projektowa. Projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w … (opinia nr … z 12.01.2024 r.). Prace ziemne będą prowadzone pod nadzorem archeologicznym.
Uzyskano decyzję pozwolenia na budowę - Decyzja nr … o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 21.11.2024 r., która stała się ostateczna 21.12.2024 roku.
Przedmiotem projektu jest rozbudowa drogi wojewódzkiej … w zakresie budowy drogi dla rowerów o długości 2,8 km, w tym ok. 0,6 km w formie pomostu kompozytowego. Początek projektowanej drogi dla rowerów znajduje w m. … w km ok. … i nawiązany jest do istniejącej drogi wewnętrznej. Koniec natomiast znajduje się w m. … w km ok. … i nawiązany jest do istniejącego ciągu pieszo-rowerowego.
Zakres projektu obejmuje (...)
Parametry techniczne projektowanej drogi:
• Klasa techniczna drogi – G
• Prędkość projektowa drogi dla rowerów Vp=30 km/h (trasa podstawowa)
• Długość drogi dla rowerów ok. 2,8 km
• Nawierzchnia drogi dla rowerów – bitumiczna
• Szerokość drogi dla rowerów – 2,00 - 2,50 m
• Pochylenie poprzeczne drogi dla rowerów – 2%
W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji Gmina będzie ponosić wydatki dokumentowane fakturami VAT wystawionymi na Gminę.
Majątek powstały wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji będzie ogólnodostępny i posłuży zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności nie będzie on wykorzystywany przez Gminę do prowadzenia działalności opodatkowanej VAT.
Gmina nie będzie pobierała od nikogo żadnych opłat z tytułu korzystania z przedmiotowej drogi
Pytanie
Czy Gminie przysługuje prawo do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków związanych z realizacją zadania pod nazwą "…"
Państwa stanowisko w sprawie
Gminie nie przysługuje prawo do odliczenia VAT naliczonego od wydatków związanych z realizacją zadania pod nazwą "…".
Stosownie do art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, Gminie nie przysługuje prawo odliczenia VAT naliczonego od wydatków związanych z rozbudową drogi, ponieważ nie będzie ona wykorzystywana przez Gminę do czynności podlegających opodatkowaniu. Przedmiotowa droga będzie służyła wyłącznie zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. W omawianej sprawie warunek uprawniający do odliczenia nie zostanie spełniony, ponieważ nabywane podczas realizacji projektu towary i usługi będą służyć do wykonywania czynności niepodlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Zatem, skoro efekty realizowanego projektu nie mają związku z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT, Gmina nie ma prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w związku z realizacją ww. inwestycji. Tym samym Gmina nie będzie miała prawa do otrzymania z tego tytułu zwrotu różnicy podatku, o którym mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.
Ocena stanowiska
Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.
Uzasadnienie interpretacji indywidualnej
Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2025 r., poz. 775 ze zm.) – zwanej dalej: „ustawą”:
W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.
Według art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy:
Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu nabycia towarów i usług.
Art. 87 ust. 1 ustawy stanowi:
W przypadku, gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.
Zasady dokonywania zwrotu różnicy podatku na rachunek bankowy podatnika określone zostały w art. 87 ust. 2 - ust. 6 ustawy.
W świetle art. 88 ust. 4 ustawy:
Obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art. 96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.
Stosownie do cytowanych wyżej przepisów prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje zarejestrowany czynny podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi.
Przedstawiona powyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z usługami i towarami, które nie są w ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.
W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:
Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:
Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.
Stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy:
Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.
Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 obowiązującej od 1 stycznia 2007 r. Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej – (Dz. Urz. UE.L. Nr 347 z 11.12.2006 s. 1, z późn. zm.), zgodnie z którym:
Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.
Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.
W każdych okolicznościach podmioty prawa publicznego są uważane za podatników w związku z czynnościami określonymi w załączniku I, chyba że niewielka skala tych działań sprawia, że mogą być one pominięte.
W świetle unormowań prawa wspólnotowego, w przypadku gdy organy władzy publicznej bądź urzędy obsługujące te organy podejmują takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) – zwanej dalej: „ustawą o samorządzie gminnym”:
Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.
Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:
Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
Katalog zadań własnych gminy określa art. 7 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.
Stosownie do art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym:
Gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).
Oznacza to, że organ władzy publicznej będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań, oraz gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.
Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.
Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889) – zwanej dalej: „ustawą drogach publicznych”:
Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
W myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych:
Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:
1) drogi krajowe;
2) drogi wojewódzkie;
3) drogi powiatowe;
4) drogi gminne.
Na podstawie art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych:
1. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa.
2. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.
Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa, że:
Do dróg wojewódzkich zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa.
W myśl art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych:
2. Zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej.
3. Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zasięgnięciu opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu
– opinii prezydentów miast.
W myśl art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:
Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.
Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:
Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2) wojewódzkich – zarząd województwa;
3) powiatowych – zarząd powiatu;
4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Jak wynika z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych:
Zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Wobec powyższego, co do zasady określonej w art. 2a ust. 2 oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie stanowią własność samorządu województwa, a zarządcą tej kategorii dróg jest zarząd województwa. Natomiast zgodnie z regulacjami art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zarząd województwa może w trybie porozumienia przekazać zarządzanie drogami wojewódzkimi innemu zarządcy dróg publicznych.
Stosownie do zapisu art. 20 ustawy o drogach publicznych:
Do zarządcy drogi należy w szczególności:
Przywołane powyżej regulacje prawne w sposób jednoznaczny wskazują, że planowanie, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga.
Jednak zadania z zakresu zarządzania drogami publicznymi, mogą być przekazywane między zarządcami dróg publicznych na mocy zawartego porozumienia.
Na gruncie analizowanej sprawy, z opisu zdarzenia przyszłego wynika, że inwestycja, która jest przedmiotem wniosku zostanie zrealizowana na mocy porozumienia zawartego między Państwem a Województwem ….
Działania zarządców dróg mieszczą się w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.
Mając na uwadze powyższe uregulowania, należy stwierdzić, że w przypadku udostępniania dróg publicznych ogółowi użytkowników, Gmina nie użytkuje ich do działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy i tym samym w powyższym zakresie Gmina nie działa jako podatnik, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, powyższa czynność jest wyłączona z systemu podatku VAT i z tego względu stanowi czynność niepodlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.
W omawianych okolicznościach sprawy nie będzie występował więc związek przyczynowo-skutkowy, który decydowałby o prawie do odliczenia podatku, związanego z Państwa wydatkami. Będziecie Państwo bowiem ponosić wydatki, związane z rozbudową drogi wojewódzkiej, która służy realizacji zadań publicznych.
Podkreślić należy, że rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. W omawianej sprawie warunek uprawniający do odliczenia podatku naliczonego nie będzie spełniony, ponieważ – jak wynika z okoliczności sprawy – majątek powstały wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji będzie ogólnodostępny i posłuży zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności nie będzie on wykorzystywany przez Gminę do prowadzenia działalności opodatkowanej VAT. Gmina nie będzie pobierała od nikogo żadnych opłat z tytułu korzystania z przedmiotowej drogi.
W związku z powyższym, nie będą mieli Państwo prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, w związku z wydatkami ponoszonymi z tytułu realizacji opisanego we wniosku zadania. Tym samym, nie będzie przysługiwało Państwu prawo do zwrotu różnicy podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.
Mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy stwierdzam, że nie przysługuje Państwu prawo do odliczenia podatku VAT w związku z realizacją projektu pod nazwą "…", ponieważ efekty realizacji projektu nie będą wykorzystywane do czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.
Tym samym, uznałem Państwa stanowisko za prawidłowe.
Dodatkowe informacje
Informacja o zakresie rozstrzygnięcia
Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.
Zgodnie z art. 14b § 3 Ordynacji podatkowej, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu zdarzenia przyszłego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, wydana interpretacja traci swoją aktualność.
Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji
Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:
1) z zastosowaniem art. 119a;
2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;
3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.
Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.
Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację
Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w…. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – zwanej dalej: „PPSA”.
Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):
Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).
Podstawa prawna dla wydania interpretacji
Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.
QuickMap AI przeszukuje 2,87 mln dokumentów podatkowych i zwraca dopasowane orzeczenia z analizą linii orzeczniczej.
Wypróbuj za darmo