Wyrok NSA z dnia 25 września 2025, sygn. I FPP 1/25

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania konieczne jest ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że jest ona nieuzasadniona.

Ustalając czy przewlekłość była "nieuzasadniona" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania podkreślić należy, że przesłanka ta ma charakter klauzuli generalnej, zawiera sformułowanie ogólne, które należy odnieść do okoliczności konkretnej sprawy. Użyty w art. 2 ust. 2 tej ustawy zwrot "w szczególności" oznacza, że terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie jest jedną z przesłanek ustalenia, że przewlekłość postępowania jest nieuzasadniona. Na terminowość i prawidłowość czynności mogą jednak mieć wpływ czynniki o charakterze obiektywnym, które mogą wskazywać na to, że przewlekłość nie jest "nieuzasadniona" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że przewlekłe jest takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, nawet jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy, to nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła nieuzasadniona przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy. Istotne są bowiem okoliczności faktyczne danej sprawy (por. postanowienia NSA: z 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OPP 27/11, z 7 marca 2014 r., sygn. akt II OPP 14/14, z 3 października 2014 r., sygn. akt I OPP 101/14, z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt III OPP 88/22 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Ustalając czy w danej sprawie występuje nieuzasadniona przewlekłość postępowania nie można pominąć regulacji prawnych, które mają wpływ na terminowość i prawidłowość podejmowanych czynności, w tym obowiązku rozpoznania wszystkich spraw przy zachowaniu zasady ich rozpoznawania według kolejności wpływu oraz uwzględnienia przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Przywołana zasada rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oznacza, że sprawa wniesiona później nie może być rozpoznana przed rozpoznaniem spraw, które zostały wniesione do sądu wcześniej. Dotyczy to również spraw podlegających szybszemu rozpoznaniu.

Powyższe oznacza, iż jeżeli do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła sprawa podlegająca – ze względu na jej przedmiot – szybszemu wyznaczeniu na posiedzenie, to i tak nie może ona zostać wyznaczona przed innymi sprawami podlegającymi rozpoznaniu poza kolejnością, które wpłynęły do sądu wcześniej.

Wskazać również należy na wynikający z § 26 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1202, dalej: "regulamin") obowiązek przydzielenia spraw i wyznaczenia posiedzenia jawnego albo niejawnego w składzie trzech sędziów według kolejności ich wpływu wynika, z wyjątkiem spraw, które podlegają rozpoznaniu poza kolejnością na podstawie przepisów szczególnych, skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, skarg na niewykonanie wyroku, spraw rozpatrywanych przez Sąd po uprzednim przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oraz spraw pozostających ze sobą w związku (pkt 1 – 4).

Możliwość rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy poza kolejnością stwarza także § 26 ust. 5 regulaminu. Strona może zwrócić się do Prezesa właściwej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o potraktowanie jej skargi kasacyjnej w jej sprawie, jako uzasadnionego przypadku i rozpoznania sprawy poza kolejnością wpływu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej skargi o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego ona dotyczy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co do zasady można zgodzić się ze stroną skarżącą, że wystąpiła zwłoka w rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy, w której została wniesiona skarga kasacyjna, bowiem od daty jej wpływu do tego Sądu (5 stycznia 2021 r.) upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Przyznanie jednak racji stronie, co do wystąpienia tej okoliczności nie może samo w sobie uzasadniać jej zarzutu o zaistnieniu nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Czas trwania postępowania kasacyjnego bezsprzecznie przekroczył 12 miesięcy, lecz w głównej mierze było to spowodowane bardzo dużą ilością spraw oczekujących na rozpoznanie w Wydziale I Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz działaniami strony skarżącej.

Nie ma żadnych podstaw do uznania, aby niniejsza sprawa należała do kategorii spraw, które nakładają na Sąd obowiązek rozpoznania jej poza kolejnością. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca zarzucająca przewlekłość postępowania, złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznania sprawy na podstawie § 26 ust. 5 regulaminu.

Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przy ocenie czy w sprawie, w której został złożony wniosek o stwierdzenie przewlekłości postępowanie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy nie można pominąć, że w latach 2021-2024 czas oczekiwania na wyznaczenie terminu rozpraw uległ znacznemu wydłużeniu z uwagi na wprowadzony w marcu 2020 r. stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, z czym wiązało się działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w określonym reżimie sanitarnym.

Ponadto, jak już zasadnie wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt I FPP 4/24, na podstawie zarządzeń Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 7 z dnia 12 marca 2020 r. i nr 39 z dnia 16 października 2020 r. (obowiązujących do 20 maja 2021 r.) w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz ogłoszeniem stanu epidemicznego w Polsce, odwołane zostały wszystkie rozprawy, a działalność orzecznicza Sądu była kontynuowana na posiedzeniach niejawnych.

Rozwiązania ustawodawcze wprowadzone w związku ze zmianą ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych uniemożliwiały przeprowadzanie rozpraw w dotychczasowej formie z osobistym i fizycznym udziałem stron w budynku sądu. Ustawa zezwalała na prowadzenie rozpraw wyłącznie w formie zdalnej i to tylko w sytuacji, gdy wszystkie strony wyraziły na to zgodę. Jednak ilość przeprowadzanych rozpraw w formie zdalnej przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających ich przeprowadzanie na odległość była z oczywistych względów mniejsza niż tradycyjnych z udziałem stron.

Odnotować należy wejście w życie z dniem 3 lipca 2021 r. przepisu art. 15zzs4 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w okresie stanu epidemii i w ciągu roku od jego odwołania Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Korzystanie z tej regulacji, z uwagi na zagwarantowanie prawa strony do jawności rozpoznania sprawy następowało po wyczerpaniu możliwości uzyskania zgody stron na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W skardze na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spółka wskazuje, że "pismem z dnia 6 lipca 2023 r. po interwencji strony Sąd wskazał, iż czas oczekiwania to około 40 miesięcy od daty wskazanego pisma" (str. 23 skargi na przewlekłość postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym). Zaznaczyć należy, że powyższa okoliczność nie wynika z pisma Wydziału Informacji Sądowej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lipca 2023 r. W piśmie tym Skarżąca została poinformowana, że jej sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt I FSK 16/21 i oczekuje na wyznaczenie terminu rozpoznania skargi kasacyjnej według kolejności wpływu. Jednocześnie z pisma tego wynika, że "z uwagi na dużą ilość spraw oczekujących w Naczelnym Sądzie Administracyjnym na rozpoznanie oraz fakt, że sprawa będzie rozpoznawana na rozprawie, przewidywany czas oczekiwania na termin wynosi około 40 miesięcy." (k. 628 akt sądowych). Zatem wskazany przez Naczelny Sąd Administracyjny czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy wynoszący 40 miesięcy czyli nieco ponad 3 lata, liczony jest od daty wpływu sprawy do tego Sądu. Wobec czego przybliżony termin rozpoznania niniejszej sprawy, która wpłynęła 5 stycznia 2021 r. przypadał na 5 kwietnia 2024 r., natomiast niniejsza sprawa wyznaczona została na termin 5 września 2024 r. Tego też dnia odbyło się posiedzenie Sądu, jednakże wobec braku obecności skarżącego na rozprawie oraz wydania przez Przewodniczącego Wydziału I zarządzenia z 3 września 2024 r. o wezwanie do uzupełnienia braku wniosku poprzez jego podpisanie - wykonanego pismem sądowym z 4 września 2024 r. – Przewodniczący składu orzekającego zarządził o zdjęciu sprawy z wokandy posiedzenia jawnego, bowiem konieczne stało się oczekiwanie na upływ terminu zakreślonego na wykonanie wezwania.

Następnie, stosownie do treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Finansowej z 7 sierpnia 2025 r., kolejny termin rozprawy został wyznaczony na 8 października 2025 r. Zarządzenie zostało wydane przed wpływem do Naczelnego Sądu Administracyjnego drugiej - obecnie rozpatrywanej - skargi o stwierdzenie przewlekłości. Na podkreślenie zasługuje również okoliczności, że taki odstęp czasowy pomiędzy wyznaczeniem kolejnych terminów rozprawy spowodowany jest faktem, że sprawy zostają skierowane do wyznaczenia daty posiedzenia Sądu z odpowiednim wyprzedzeniem, tak aby zachować płynność pracy sądu i możliwość zachowania wymogów formalnych związanych z zawiadamianiem stron postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż na czas trwania postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej strony, poza już wskazanymi okolicznościami, niewątpliwy wpływ mają również postępowania incydentalne, inicjowane poprzez składane w toku postępowania wnioski strony skarżącej. I tak w piśmie procesowym z 21 sierpnia 2024 r. strona zawarła wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy sędziego WSA D.M. (delegowanego do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Wniosek ten zawierał brak formalny w postaci braku podpisu, lecz strona nie uzupełniła tego braku w terminie zakreślonym w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału I z 3 września 2024 r. Wobec tego, kolejnym zarządzeniem z 15 stycznia 2025 r. Przewodniczący Wydziału I nakazał powiadomić strony postępowania o pozostawieniu pisma z 21 sierpnia 2024 r. bez rozpoznania. Następnie pismem z 15 września 2025 r. (które wpłynęło do Sądu 18 września 2025 r.) skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek, tym razem o wyłączenie od rozpoznania sprawy sędziego NSA J.Z. Do dnia wydania niniejszego postanowienia wniosek ten nie został rozpatrzony.

W świetle wszystkich przedstawionych wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzyć się nieuzasadnionej przewlekłości postępowania i na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, orzekł o jej oddaleniu.

|Sędzia NSA |Sędzia NSA |Sędzia NSA |

| Ryszard Pęk |Danuta Oleś (spr.) |Artur Mudrecki |