2. Skarga kasacyjna.
2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ drugiej instancji, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj.:
- art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 pkt 3 lit. c) Ordynacji podatkowej – poprzez ich błędną wykładnię, której wynikiem było uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że opłata od środków spożywczych należy do kategorii, o których mowa w ww. przepisach Ordynacji podatkowej i uzasadnia zaliczenie nadpłaty podatku od towarów i usług na poczet zaległości z tytułu opłaty od środków spożywczych,
- art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez jego błędne zastosowanie na skutek wcześniejszej błędnej wykładni art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 pkt 3 lit. c) Ordynacji podatkowej i uznanie, że zawarte w ustawie o zdrowiu publicznym elementy konstrukcyjne opłaty od środków spożywczych, zbliżają ją do podatku w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, w stopniu wystarczającym do odpowiedniego zastosowania art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej,
- art. 12j ust. 1 ustawy o zdrowiu publicznym w związku z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej - poprzez błędne zastosowanie, będące wynikiem błędnej wykładni art. 2 § 1 pkt 1 i art. 3 pkt 3 lit. c) Ordynacji podatkowej i uznanie, że do opłaty od środków spożywczych i dodatkowej opłaty, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w zakresie nadpłaty.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznego wywodu prawnego zmierzającego do określenia w jakiej kategorii należności publicznoprawnych sytuuje Sąd opłatę od środków spożywczych, co przejawiło się w stwierdzeniu, że elementy konstrukcyjne opłaty od środków spożywczych, zbliżają ją do podatku w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, w stopniu wystarczającym do odpowiedniego zastosowania art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej, co zdaniem organu, w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, było niewystarczające do uznania możliwości stosowania art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto DIAS zrzekł się rozprawy.
2.2. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12j ust. 1 ustawy o zdrowiu publicznym w związku z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej.
3.2. Należna na podstawie art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym opłata od wprowadzenia na rynek krajowy napojów z dodatkiem cukrów będących monosacharydami lub disacharydami oraz środków spożywczych zawierających te substancje oraz substancji słodzących, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE L 354 z 31.12.2008, str. 16, ze zm.), tylko w znaczeniu potocznym może być traktowana jako "podatek". Wprawdzie elementy konstrukcyjne "zbliżają" ją do podatku, ale nie jest ona podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z przyjętą w tym przepisie definicją, "Podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej".
Opłata, o której mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym jest "publicznoprawnym, nieodpłatnym, przymusowym oraz bezzwrotnym świadczeniem pieniężnym", ale nie jest świadczeniem "na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy". Przesądza o tym treść art. 12c ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że zarówno opłata oraz dodatkowa opłata, o której mowa w art. 12i ust. 1 i 1a stanowią w wysokości 96,5 % przychód Narodowego Funduszu Zdrowia (pkt 1) i tylko w 3,5% dochód budżetu państwa, w części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych (pkt 2).
3.3. Z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025, poz. 1461) wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Jest samodzielną i odrębną od Skarbu Państwa osobą prawną, nabywającą prawa i zaciągającą zobowiązania we własnym imieniu, która podlega rygorom prawa finansów publicznych.
Ponieważ całe świadczenie z tytułu opłaty od wprowadzanych na rynek krajowy napojów z dodatkiem cukrów nie jest świadczeniem "na rzecz Skarbu Państwa", to nie został spełniony warunek uznania opłaty za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej (tak: Bojarski Adam, Opłata cukrowa. Komentarz do art. 12c, wyd. II. LEX/el 2025).
3.4. O tym, że konstrukcja opłaty naliczonej w związku z wprowadzeniem na rynek krajowy art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym opłaty od napojów z dodatkiem cukrów różni się od konstrukcji podatku w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej przesądza także treść art. 12j ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że "do opłaty i dodatkowej opłaty, o której mowa w art. 12i ust. 1 i 1, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.)". Gdyby opłata, o której mowa wyżej była "podatkiem" przepis ten byłby zbędny, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stosowane byłyby bezpośrednio.
3.5. Sąd pierwszej instancji – odwołując się do orzecznictwa – trafnie zwrócił uwagę na to, że "odpowiednie stosowanie przepisów prawa" nie jest czynnością o jednolitym charakterze i ze względu na rezultat tego zabiegu wyróżnia się: stosowanie pełne, gdy odpowiednie przepisy prawa są stosowane bez żadnych zmian, stosowanie ze zmianami oraz niestosowanie ze względu na bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio (zob. J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, "Państwo i Prawo" 1964, z. 3, s. 367 i nast.).
"Odpowiednie stosowanie przepisów prawa" pozwala na stosowanie ich wprost, na dokonywanie modyfikacji stosownie do wymagań innego zakresu stosowania, jak również na odrzucenie tych przepisów jako nieprzystosowanych do nowego zakresu stosowania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II GPS 6/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 516/09).
Niedopuszczalność "odpowiedniego" zastosowania danego przepisu może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt III CZP 4/00, opublikowana: OSNC z 2001 r., nr 4, poz. 57).
3.6. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że z uwagi na brak przepisów odnoszących się do opłaty od środków spożywczych i dodatkowej opłaty od środków spożywczych można co do zasady na podstawie art. 12j ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym stosować "odpowiednio" unormowane w Rozdziale 9 Ordynacji podatkowej przepisy o nadpłacie jednakże z uwzględnieniem charakteru tej instytucji prawnej.
W rezultacie za "nadpłatę" można uważać kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty (art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej) i zobowiązany może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty (art. 75 Ordynacji podatkowej). Jeśli podmiot zobowiązany do zapłaty opłaty uiścił ją w wysokości nienależnej powstała nadpłata podlega zwrotowi lub podlega zaliczeniu na poczet zaległości w tej opłacie (art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej).
3.7. Charakter opłaty, o której mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym sprzeciwia się jednak "odpowiedniemu" stosowaniu art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej do sytuacji, która wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, tj. do zaliczenia na jej poczet wykazanej w deklaracji VAT – 7 nadwyżki podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy (art. 87 ust. 1 ustawy o VAT).
Pozostawiając bowiem na uboczu to, że opłata nie jest podatkiem w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, gdyż tylko 3,5 % trafia do Skarbu Państwa, należy mieć na uwadze, że wnioskowane przez Skarżącą zaliczenie nie dotyczy "nadpłaty podatku" lecz "zwrotu podatku", przez który art. 3 ust. 7 Ordynacji podatkowej rozumie "zwrot różnicy podatku lub zwrot podatku naliczonego w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług, a także inne formy zwrotu podatku przewidziane w przepisach prawa podatkowego".
3.8. Zgodnie z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, kosztów upomnienia oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych. Natomiast w myśl art. 76a § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej zaliczenie nadpłaty na poczet zaległości podatkowych następuje z dniem powstania nadpłaty w przypadkach, o których mowa w art. 73 § 1 pkt 1 – 3 i 5 oraz § 2 Ordynacji podatkowej.
Z art. 76b § 1 Ordynacji podatkowej wynika, że wskazane wyżej przepisy stosuje się odpowiednio do zwrotu podatku. Zaliczenie, o którym mowa w art. 76a § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, następuje odpowiednio z dniem złożenia deklaracji wykazującej zwrot podatku lub korekty takiej deklaracji. W przypadku zaliczenia zwrotu podatku stosuje się odpowiednio przepisy art. 62 § 1 oraz art. 76a § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej.
3.9. Przedstawione wyżej regulacje oznaczają, że "zwrot różnicy podatku lub zwrot podatku naliczonego w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług" nie jest "nadpłatą", gdyż w przypadku zaliczenia zwrotu na poczet zaległości podatkowych, art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej stosuje się "odpowiednio".
W rezultacie, gdyby przyjąć, że "zwrot różnicy podatku lub zwrot podatku naliczonego w rozumieniu przepisów o podatku od towarów i usług" może być zaliczony na poczet opłaty od środków spożywczych i dodatkowej opłaty od środków spożywczych "odpowiednie stosowanie" byłoby podwójne: na podstawie art. 12j ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym należałoby najpierw "odpowiednio" stosować przepisy Ordynacji podatkowej o nadpłacie w podatku, a następnie – na podstawie art. 76b § 1 Ordynacji podatkowej – "odpowiednio" zastosować przepisy "art. 76, art. 76a, art. 77b, art. 77b i art. 80".
W świetle powyższych uwag zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do zaliczenia na poczet opłaty, o której mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1 ustawy o zdrowiu publicznym wykazanej w deklaracji VAT – 7 nadwyżki podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy (art. 87 ust. 1 ustawy o VAT).
3.10. Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i – rozpoznając skargę – oddalił ją na podstawie art. 151 tej ustawy.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.
Elżbieta Olechniewicz Ryszard Pęk Artur Mudrecki
sędzia WSA (del.) sędzia NSA sędzia NSA