W skardze kasacyjnej wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości I przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji
lub alternatywnie
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto Organ odwoławczy zrzekł się rozprawy.
Jednocześnie wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest obrazę:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 – zwanej dalej O.p.). W przekonaniu Organu podatkowego polegało ono na niezasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia na skutek błędnego uznania, że DIAS naruszył przepisy postępowania i nieprawidłowo wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Tymczasem okoliczności przedmiotowej sprawy w pełni uzasadniały uznanie zażalenia za niedopuszczalne;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 211 i art. 212 O.p. w zw. z art. 219, art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 i art. 233 § 1 i 2 O.p. w zw. z art. 239 O.p. Zdaniem Organu odwoławczego doszło do tego poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyjęcie, że postanowienie NUS w przedmiocie nałożenia kary porządkowej zostało formalnie doręczone 8 lipca 2021 r, a tym samym organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać zażalenie. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, doręczenie odpisu postanowienia nie skutkuje wejściem tego orzeczenia do obiegu prawnego. Tym samym na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239 O.p. organ był zobligowany do wydania postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W takiej bowiem sytuacji nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie zażalenia, gdyż takie działanie wiązałoby się z naruszeniem zasady legalizmu (art. 120 O.p.);
3) art. 153 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez wadliwe uznanie, że Organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wydany w sprawie I SA/Ke 455/20;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. - z uwagi na okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku brak jest dostatecznego, pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach sprawy nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, a także z jakich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że postanowienie NUS zostało doręczone Stronie 8 lipca 2021 r. Ponadto w przekonaniu DIAS, zawarte w wyroku wskazania dla organu odwoławczego pozostają w opozycji do zasady legalizmu (art. 120 O.p.), albowiem w okolicznościach sprawy nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie zażalenia;
5) art. 151 w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 tej ustawy - poprzez przyjęcie przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, że w sprawie istnieją okoliczności skutkujące koniecznością jego uchylenia. Tymczasem skarga podlegała oddaleniu, bowiem działania Organu podatkowego należało uznać za prawidłowe, a wydane postanowienie za zgodne z prawem, co świadczy o dokonaniu przez Sąd błędnej kontroli zaskarżonego postanowienia. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarga zasługiwała na oddalenie.
W reakcji na przedstawione zarzuty i argumentację Strona wniosła o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej;
2) zasądzenie od DIAS na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (o ile pozwolą na to względy sanitarno - epidemiologiczne).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i z tego względu zaskarżony wyrok Sądu I instancji został uchylony w całości. Ponieważ zaś istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także skargę skierowaną przez Stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a czyniąc to oddalił ją. Wszystko to skutkowało zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącego na rzecz Organu odwoławczego.
Nie sposób zrozumieć, w oparciu o co Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że DIAS wydając rozstrzygnięcie w sprawie, datowane na 26 maja 2021 r. nie zastosował się do wskazań tego samego Sądu, zawartych w poprzednim jego wyroku, o sygn. I SA/Ke 455/20. Podstaw do takiej konstatacji nie daje bowiem uzasadnienie wspomnianego judykatu.
Stan sprawy nie jest złożony. To że spór pomiędzy Stroną a Organem odwoławczym co do niedopuszczalności zażalenia na tę samą karę porządkową po raz kolejny trafił na wokandę sądową jest zaś efektem niezrozumienia przez Sąd I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie swoich własnych wskazań poczynionych w poprzednim jego wyroku o sygn. I SA/Ke 455/20, a także rozstrzygnięcia zawartego w wyroku o sygn. akt I SA/Ke 363/20.
Czyniąc tę uwagę z całą mocą należy podkreślić, że w wyroku z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 363/20 przesądzono o tym, że nie doszło do skutecznego doręczenia Stronie postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, datowanego na 30 stycznia 2020 r. W konsekwencji tego prawomocnego orzeczenia, postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. DIAS stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary porządkowej. Jest to całkowicie zrozumiałe. Skoro bowiem wobec braku skutecznego doręczenia nie weszło do obrotu prawnego postanowienie z 30 stycznia 2020 r., nie można było skutecznie kwestionować tego orzeczenia. Brak było bowiem "przedmiotu zaskarżenia".
Kolejną odsłoną sporu było to, że niejako "równolegle" do tych zdarzeń, 25 czerwca 2020 r. Strona wystąpiła do NUS o doręczenie jej odpisu postanowienia o nałożeniu kary porządkowej. Następnie zaś – po otrzymaniu tego dokumentu – skierowała do DIAS drugie zażalenie na postanowienie o nałożeniu kary porządkowej z 30 stycznia 2020 r. Jak wiadomo, wpłynęło ono do Organu odwoławczego 21 lipca 2020 r. W reakcji na ten dokument, DIAS odmówił wszczęcia postępowania. Stało się tak przez wzgląd na to, że jego postanowienie z 17 sierpnia 2020 r. (to wydane po wyroku o sygn. I SA/Ke 363/20) zakończyło postępowanie zażaleniowe.
Z kolei to orzeczenie nie spotkało się z aprobatą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W swoim wyroku o sygn. I SA/Ke 455/20 uchylił on wskazane postanowienie (a także poprzedzające je postanowienie DIAS z 21 sierpnia 2020 r.). Stało się tak jednak dlatego, że uznania Sądu nie zyskał sposób rozstrzygania (odmowa wszczęcia postępowania). Jak natomiast podniesiono w uzasadnieniu tego wyroku, w zależności od poczynionych przez siebie ustaleń Organ podatkowy powinien albo stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, albo merytorycznie rozstrzygnąć w sprawie (rozpatrzyć zażalenie).
Stosując się do tego wskazania, w kolejnym swoim postanowieniu DIAS opowiedział się za pierwszą z "opcji orzekania", wskazanych mu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Tym samym nie dostrzegł on podstaw do merytorycznej analizy tego środka zaskarżenia. Uzasadniając swoje racje Organ podatkowy raz jeszcze powołał się na tezę, że skoro nie doszło do skutecznego doręczenia Stronie postanowienia o nałożeniu kary porządkowej, to nie można było zaskarżyć tego orzeczenia Wskazano też, że materia ta została już rozstrzygnięta w wielokrotnie już powoływanym postanowieniu DIAS z 16 kwietnia 2021 r. (pierwsze stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty Organu podatkowego co do legalności zaskarżonego orzeczenia. Analizując motywy, które legły u podstaw wyroku wydanego w sprawie I SA/Ke 455/20 niepodobna bowiem ustalić, w którym miejscu swojego rozstrzygnięcia DIAS uchybił ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, sformułowanym w uzasadnieniu wskazanego judykatu i tym samym dopuścił się obrazy art. 153 P.p.s.a. Badając wyrok wydany w sprawie o sygn. I SA/Ke 455/20 bez trudu można natomiast skonstatować, że Organ podatkowy zastosował się do jednej z "dróg orzekania" wskazanych mu w tym orzeczeniu i z przyczyn, o których była już mowa stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Odrębną kwestią jest to, czy doręczenie Stronie odpisu postanowienia można było traktować jako przekazanie temu podmiotowi orzeczenia NUS, uruchamiające drogę do wniesienia zażalenia. Odnosząc się do tej materii (ujętej w skardze kasacyjnej jako zarzut nr 2) godzi się zauważyć, że w wyroku w sprawie I SA/Ke 455/20. Sąd I instancji wskazał wyraźnie, iż Skarżący skierował do Organu podatkowego zażalenie na postanowienie NUS z 30 stycznia 2020 r., nakładające na niego karę porządkową. Tym samym zainicjował on postępowanie zażaleniowe, drugoinstancyjne. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazanego judykatu podniesiono, że Organ odwoławczy był obowiązany stosować przepisy o odwołaniach i zażaleniach, a w konsekwencji - adekwatnie do ich treści - wydać określone tam rozstrzygnięcie. Tym samym orzekając w tamtej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwił się odmowie wszczęcia postępowania, jako rezultacie drugiego zażalenia Strony na postanowienie o nałożeniu kary porządkowej. Jak wiadomo, równocześnie wskazał on DIAS dopuszczalne "drogi rozstrzygania", tj. stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia lub merytoryczne jego rozstrzygnięcie. Organ podatkowy zastosował się do tej dyspozycji i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Trafność tego rozstrzygnięcia nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie można bowiem zaskarżyć aktu administracyjnego niedoręczonego jego adresatowi, który w następstwie tego zaniechania nie wszedł do obrotu prawnego. W dodatku okoliczność ta została przesądzona w prawomocnym wyroku Sądu I instancji, wydanym w sprawie I SA/Ke 363/20.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna DIAS okazała się zasadna, co spowodowało uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Ponieważ przy tym istota sprawy została w dostateczny sposób wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył także skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił ją. Stało się tak, ponieważ nie zyskały jego uznania twierdzenia i argumentacja podniesione w tym piśmie procesowym. Normatywną podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej określanej jako P.p.s.a.). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast w oparciu o art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Złożył się na nie wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego, reprezentującego Organ odwoławczy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 zł). Jego wysokość została określona w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).
Adam Nita Sylwester Golec Marek Olejnik