Sąd przywołał treść art. 70 § 7 pkt 4 o.p. i wskazał, że w realiach niniejszej sprawy decyzja o zabezpieczeniu wygasła z dniem 8 października 2018 r., tj. z dniem doręczenia Skarżącej decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w VAT. Tym samym bieg terminu przedawnienia zawieszony z dniem 15 grudnia 2017 r. biegł dalej od 9 października 2018 r. W związku z powyższym, termin przedawnienia, który rozpoczął swój bieg z dniem 31 grudnia 2012 r. biegł do dnia 15 grudnia 2017 r., w którym został zawieszony i od dnia 9 października 2018 r. biegł dalej i skończył swój bieg po 16 dniach, tj. w dniu 24 października 2018 r. Tyle dni pozostało do końca upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 o.p. Taki stan rzeczy oznacza, że decyzja Dyrektora IAS z 19 czerwca 2019 r. została wydana w sytuacji, gdy bieg terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych Skarżącej upłynął. Organ drugiej instancji nie wskazał zaś innych okoliczności mających wpływ na bieg terminu przedawnienia. W związku z tym, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 208 § 1 w zw. art. 70 § 1 w zw. z art. 70 § 6 pkt 4 w zw. z art. 70 § 7 pkt 4 o.p. i musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
2. Skarga kasacyjna.
2.1. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor IAS.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego
tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 208 § 1 w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 70
§ 6 pkt 4 w zw. z art. 70 § 7 pkt 4 o.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, że decyzja Dyrektora IAS z 19 czerwca
2019 r., nr 1401-IOV-1.4103.209.2018.AGI została wydana po upływie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych Skarżącej. W sytuacji gdy moment zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia winien być ustalany w taki sam sposób niezależnie od tego, czy zarządzenie zabezpieczenia jest wydane na
podstawie decyzji o zabezpieczeniu, czy też decyzji wymiarowej lub deklaracji. Konsekwencją powyższego uchybienia jest konstatacja sądu, iż w niniejszej sprawie doszło do przedawnienia zobowiązania podatkowego.
2.2. W konsekwencji w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnymi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
2.3. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie do czasu podjęcia uchwał przez skład Siedmiu Sędziów NSA, z wniosku Prezesa NSA z 4 września 2024 r., nr BO.511.16.2024 (sygn. III FPS 4/24).
2.4. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2025 r. podjął zawieszone postępowanie kasacyjne. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 2 grudnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. III FPS 4/24.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.
3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takiego rodzaju przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a.
3.3. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wyraził pogląd prawny, według którego decyzja o zabezpieczeniu wygasa z dniem doręczenia Skarżącej decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług. W takim przypadku termin przedawnienia biegnie dalej od dnia następującego po dniu wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce po dniu 8 października 2018 r. Termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie rozpoczął bieg 31 grudnia 2012 r. i biegł do dnia jego zawieszenia tj. 15 grudnia 2017 r. Następnie od 9 października 2018 r. (dzień po doręczeniu ww. decyzji) biegł dalej i skończył swój bieg 24 października 2018 r.
3.4. Powyższa teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2024 r., sygn. akt III FPS 4/24, której teza brzmi następująco: "W przypadku zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z doręczeniem zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm.), o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 4 in fine ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), termin ten biegnie dalej po dniu zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 70 § 7 pkt 5 Ordynacji podatkowej)." Uchwała została podjęta na skutek wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2024 r., znak sprawy BO.511.16.2024, o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i 2 oraz art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w przypadku zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z doręczeniem zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, ze zm.), o którym mowa w art. 70 § 6 pkt
4 in fine ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383, ze zm.), termin ten biegnie dalej po dniu wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu (art. 70 § 7 pkt 4 Ordynacji podatkowej), czy po dniu zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (art. 70 § 7 pkt 5 Ordynacji podatkowej)?".
3.5. W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że
"w sytuacji gdy zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło na skutek doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 70 § 6 pkt 4 in fine o.p.), bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej od dnia następującego po dniu zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów ustawy
egzekucyjnej (art. 70 § 7 pkt 5 o.p.). Dotyczy to również sytuacji, gdy powyższe przymusowe zabezpieczenie dotyczyło decyzji o zabezpieczeniu z art. 33 § 2 o.p. Nie można natomiast przyjąć, że w powyższej sytuacji bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej od dnia następującego po dniu wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu. Należy bowiem podkreślić, że wygaśnięcie powyższej decyzji w żaden sposób nie wpływa na bieg postępowania zabezpieczającego przewidzianego w ustawie egzekucyjnej. Wprawdzie co do zasady wyeliminowanie z obiegu prawnego aktu prawnego stanowiącego podstawę przymusowego zabezpieczenia powinno niweczyć postępowanie zabezpieczające, doprowadzając do jego zakończenia bez osiągnięcia celu tego postępowania.
Jednakże w przypadku decyzji o zabezpieczeniu istnieje wyraźny nakaz ustawodawcy, zawarty w art. 33a § 2 o.p., zgodnie z którym wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu
nie narusza zarządzenia zabezpieczającego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zresztą unormowanie to jest logiczną konsekwencją celu, dla którego wydano decyzję z art. 33 § 2 o.p., a celem tym jest zabezpieczenie wykonania zobowiązania podatkowego. Ustawowe przyczyny wygaśnięcia tej decyzji nie są zaś powiązane z wykonaniem obowiązku określonego
w tym akcie. Stąd też konieczność kontynuacji administracyjnego postępowania zabezpieczającego pomimo wygaśnięcia tej decyzji".
Sąd wskazał, że uregulowanie zawarte w art. 70 § 7 pkt 4 o.p. dotyczy sytuacji, która jest wskazana w art. 70 § 6 pkt 4 o.p. in principio, tj. przyjęcia zabezpieczenia, o którym mowa art. 33d § 2 o.p., które stanowi formę dobrowolnego zabezpieczenia wykonania decyzji o zabezpieczeniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dalszy bieg terminu przedawnienia na skutek wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu ma miejsce w sytuacji, gdy organ na wniosek strony przyjął jedną z zaproponowanych form zabezpieczenia, które są wymienione w art. 33d § 2 o.p. w takiej sytuacji po wygaśnięciu decyzji o zabezpieczeniu termin przedawnienia zobowiązania podatkowego biegnie dalej.
Sąd nie zgodził się natomiast z przeciwstawnym poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II FSK 381/22, że "Art. 33a § 2 o.p. powoduje jedynie ten skutek, że dokonane przez organ egzekucyjny do dnia wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu czynności pozostają w mocy do ewentualnego przekształcenia postępowania zabezpieczającego w egzekucyjne lub upływu terminu, do którego takie przekształcenie jest możliwe". Wyjaśnił przy tym, że "skoro bowiem wygaśnięcie decyzji o zabezpieczeniu nie ma żadnego wpływu na tok postępowania zabezpieczającego prowadzonego na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to bezzasadne jest, przy określaniu momentu zakończenia zawieszenia biegu terminu przedawnienia, odwoływanie się do dnia wygaśnięcia tej decyzji, a nie do dnia zakończenia postępowania zabezpieczającego w trybie przepisów o administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym".
3.6. Należy zauważyć, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził powodów, dla których uzasadnione byłoby ponowne przedstawienie zagadnienie prawnego rozstrzygniętego w powyższej uchwale odpowiedniemu składowi powiększonemu, albowiem w pełni podziela stanowisko w niej wyrażone.
3.7. Wobec powyższego błędne jest stanowisko sądu I instancji, według którego w rozpoznanej sprawie termin przedawnienia zobowiązań podatkowych Skarżącej biegł nadal po wygaśnięciu decyzji zabezpieczającej i skończył swój bieg w dniu 24 października 2018 r. (tj. po 16 dniach od doręczenia Skarżącej decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług).
3.8. W konsekwencji słusznym okazał się zarzut błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 208 § 1 w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 70 § 6 pkt 4 w zw. z art. 70 § 7 pkt 4 o.p.
3.9. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinna zostać uwzględniona ocena prawna wyrażona w niniejszym wyroku jak i w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2024 r., sygn. akt III FPS 4/24.
3.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Izabela Najda-Ossowska Małgorzata Niezgódka-Medek Marek Kołaczek
sędzia NSA sędzia NSA sędzia NSA