W końcowej części wyroku z 6 września 2021 r. WSA uznał w efekcie, że "...kierunkowo skarżone rozstrzygnięcie DIAS jest prawidłowe...", zatem, że prawidłowe jest umorzenie postępowania zażaleniowego.
Argumentacja obecnie wniesionej skargi zmusza do przypomnienia w tym miejscu, że ww. wyrok z 6 września 2021 r. stał się prawomocny – żadna ze stron, w tym spółka, nie wniosła skargi kasacyjnej od tego rozstrzygnięcia.
Dyrektor skrupulatnie wykonał zalecenia zawarte w wyrokach NSA (I FSK 2243/19) oraz WSA w Warszawie (III SA/Wa 1184/20 oraz III SA/Wa 646/21). Z tych wyroków wynika, że sprzeciw spółki był dopuszczalny, nadto, że był zasadny, ale – dodatkowo – że zakończenie kontroli skutkowało obowiązkiem umorzenia postępowania zażaleniowego wywołanego wniesieniem sprzeciwu i zażalenia od postanowienia stwierdzającego kontynuowanie czynności kontrolnych. Wspominane wyżej rozstrzygnięcie "kierunkowe" (umorzenie postępowania zażaleniowego) zostało zdeterminowane faktem prawomocności wyroku z 6 września 2021 r.
W konsekwencji za chybione uznać należy pozostałe zarzuty skargi.
Sąd przyznał, że w pouczeniu zawartym w końcowej części zaskarżonego postanowienia organ wadliwie uznał, że na to postanowienie nie przysługuje skarga do sądu. Niemniej takie wadliwe pouczenie nie wywołało żadnych, zwłaszcza negatywnych dla skarżącej konsekwencji, skoro Sąd skargę przyjął i merytorycznie ją rozpoznał. Zresztą wspomniane stanowisko organu nie jest konsekwentne, skoro w odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosi już o oddalenie, a nie o odrzucenie skargi.
2. Powyższy wyrok został zaskarżony przez spółkę w całości.
Zarzuciła ona:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1. 84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - obecnie art. 59 ust. 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców (dalej: PP) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż ma on zastosowanie jedynie do trwających kontroli, a tym samym uznanie, iż organ umorzył zasadnie postępowanie wywołane sprzeciwem strony i postępowanie zażaleniowe;
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skarg z pominięciem okoliczności danej sprawy, tj. nieskontrolowanie działalności administracji publicznej;
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi;
3. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 123, art. 127 § 2, art. 144 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia DIAS w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, o przeprowadzenie rozprawy i o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
3.2. Tytułem krótkiego przypomnienia - Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej (vide art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że zakres kontroli tego sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny ani precyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani domyślać się argumentacji na ich uzasadnienie.
3.3. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Przepis ten określa kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Należy podkreślić, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, powinny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2025 r., III OSK 2374/24, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Tak ogólnikowe sformułowanie zarzutu jak ma to miejsce w skardze kasacyjnej, nie może być skuteczne. Wbrew stanowisku kasatora samo jego niezadowolenie z kierunku rozstrzygnięcia nie świadczy o naruszeniu art. 3 § 2 p.p.s.a.
3.4. Nie jest też skuteczny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy – tak się nie stało w omawianej skardze kasacyjnej.
3.5. Nie może być też uwzględniony ostatni z zarzutów procesowych, tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 123, art. 127 § 2, art. 144 k.p.a. Po pierwsze, zarzuty te nie zostały w żaden sposób powiązane z zarzutami postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepisy k.p.a., zatem nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania polegać może w istocie na kwestionowaniu przyjęcia przez Sąd za prawidłowy stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym.
Po drugie, jak zasadnie zauważył Sąd I instancji, organ skrupulatnie wykonał zalecenia zawarte w wyrokach: NSA z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 2243/19 oraz WSA w Warszawie z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1184/20 oraz z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 646/21. Z tych wyroków wynikało, że sprzeciw spółki był dopuszczalny, nadto, że był zasadny, ale – dodatkowo – że zakończenie kontroli skutkowało obowiązkiem umorzenia postępowania zażaleniowego wywołanego wniesieniem sprzeciwu i zażalenia od postanowienia stwierdzającego kontynuowanie czynności kontrolnych. Wspominane wyżej rozstrzygnięcie "kierunkowe" (umorzenie postępowania zażaleniowego) zostało zdeterminowane faktem prawomocności wyroku z 6 września 2021 r., III SA/Wa 646/21 (który walor prawomocności uzyskał, ponieważ nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania).
W opisanym stanie sprawy postępowanie zażaleniowe bezwzględnie wymagało umorzenia, skoro zobowiązywał do tego prawomocny wyrok WSA. Wszystkie zarzuty skargi, które zmierzają do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia organu, uznać należy za sprzeczne ze stanowiskiem Sądu. Ich uwzględnienie stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a. Skoro spółka uważa, że jedyną podstawą do umorzenia postępowania zażaleniowego byłoby tylko cofnięcie zażalenia oraz brak przymiotu strony, to powinna zaskarżyć wyrok z 6 września 2021 r. skargą kasacyjną, czego – jak wspomniano – nie zrobiła.
3.6. Biorąc pod uwagę powyższe, za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty naruszenia "84 c ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - obecnie art. 59 ust. 9 ustawy - Prawo przedsiębiorców (dalej: PP) poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż ma on zastosowanie jedynie do trwających kontroli, a tym samym uznanie, iż organ umorzył zasadnie postępowanie wywołane sprzeciwem strony i postępowanie zażaleniowe".
Jak bowiem stwierdzono w prawomocnym wyroku III SA/Wa 646/21 "Brzmienie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawną formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy na obecnym etapie rozpatrywania sprawy jest już po zakończeniu czynności kontrolnych, które miało miejsce w 2013 r. brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. - trwających czynności kontrolnych. W takim przypadku, jako trafne należy ocenić rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3) k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem".
Końcowo NSA zauważa, że art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców nie stanowił podstawy prawnej orzekania w rozpatrywanej sprawie, a więc nie mogło dojść do jego naruszenia.
3.7. Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 tejże ustawy.
Maja Chodacka Bartosz Wojciechowski Ryszard Pęk
sędzia WSA (del.) sędzia NSA (spr.) sędzia NSA