Wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2025, sygn. I GSK 1006/25

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do oceny zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że sprzeciw od decyzji jest środkiem zaskarżenia, służącym jedynie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca jednoznacznie określił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia tylko istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw inicjuje kontrolę sądową działania organu II instancji w ograniczonym zakresie, wykluczając całościową kontrolę legalności działania organu administracyjnego. Tym samym za w pełni uprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem, sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w ramach, których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Za niezasadny należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że organ II instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. " w sytuacji gdy decyzja I instancji: 1. nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, i 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy został wyjaśniony nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.", podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za jej utrzymaniem.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie przyznał rację organowi odwoławczemu w zakresie stwierdzenia istotnych braków postępowania administracyjnego uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczą braku dokonania znacznej części istotnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 757; dalej: u.z.z.w.). Powołany przepis stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W tej sytuacji zgodzić się należy z oceną WSA, że " ... Brak wyczerpujących ustaleń organu I instancji w tym zakresie, przy jednoczesnych znacznych brakach w materiale dowodowym, uzasadnia stanowisko organu odwoławczego, że wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, dla których organ odwoławczy musiałby przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w znacznej części, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.". Stwierdzone braki w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych nie mogły być wyeliminowane samodzielnie przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadach uregulowanych w art. 136 § 1-4 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę to, że wskazane braki w ustaleniach faktycznych dotyczyły ważnych elementów stanu faktycznego sprawy, które organ I instancji całkowicie zignorował, przeprowadzenie samodzielnych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy dopiero na etapie postępowania w drugiej instancji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i związane z nią gwarancje ochrony praw strony postępowania. Podkreślić należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Z tego powodu NSA akceptuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne.

W związku z powyższym zarzuty zawarte w petitum skargi kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.