a. art. 31 ust. 1-2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U z 2020 r. poz. 266; dalej: usus) w zw. z art. 62 § 1 Ordynacji podatkowej (dalej: op) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, iż organ jest związany wskazaniem przez płacącego należności publicznych i powinien na nią zaliczyć zgonie z jego dyspozycją;
b. § 12 rozporządzenia z 2017 r. w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i błędną interpretację, iż organ nie jest związany wskazaniem przez płacącego należności publicznych i powinien na nią zaliczyć zgonie z jego dyspozycją;
c. art. 49 ust. 1 usus w zw. z § 12 ust 1-5 i § 33 rozporządzenia z 2017 r., do których poboru zobowiązanych jest ZUS w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. i w zw. z art. 2, art. 8 oraz art. 178 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 kpa i art. 18 upea poprzez ich błędne zastosowanie poprzez zastosowanie przepisów tego rozporządzenia przy zaliczaniu płatności z mocą wsteczną wbrew konstytucyjnemu zakazowi retroaktywności do zobowiązań powstałych przed datę wejścia w życie przepisów;
d. art. 1 pkt 11 lit. a ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1027) w zw. z art. 49 ust 1 usus poprzez nieuwzględnienie w oparciu o art. 8 Konstytucji RP niekonstytucyjności tych przepisów w zakresie delegacji ustawowej do przepisów § 12 rozporządzenia z 2017 r., do których poboru zobowiązanych jest ZUS w wersji obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. poprzez błędną interpretację i naruszenie zasady konstytucyjnej z art. 31 ust. 1-3 Konstytucji nie nakładania obowiązków oraz nie ograniczania wolności przepisami rangi niższej niż ustawowej (art. 92 Konstytucji RP) oraz art. 217 Konstytucji w zakresie nakazu nakładania obciążeń daninami publicznymi w drodze ustawy.
Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzonej przez radcę prawną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ppsa.
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w zw. z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana poprzednio przez WSA, który wydał w sprawie wyrok z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 510/19 (wyrok prawomocny). W takiej sytuacji, przy kolejnym rozpoznawaniu sprawy przez sąd, granice tego postępowania są wyznaczane przez art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Reguła wyrażona w art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny – orzekając ponownie w tej samej sprawie – nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. Takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie jednak nie ma.
W związku z tym przypomnieć należy, zważywszy na zarzut naruszenia art. 153 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), jaką ocenę prawną i wskazówki zawarł WSA w wyroku z 18 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 510/19.
W przywołanym wyroku WSA, ustosunkował się do zarzutów dotyczących przepisów rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych. WSA wyjaśnił, że powyższy akt prawny stanowi podstawowe narzędzie organów ZUS w zakresie prawidłowego zaliczania wpłat podatników przekazanych tytułem należnych składek. I tak zgodnie z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, Zakład dokonuje rozliczenia dokonanej przez płatnika składek wpłaty na koncie płatnika i zewidencjonowania danych na koncie ubezpieczonego za dany miesiąc kalendarzowy na podstawie deklaracji oraz raportów lub deklaracji korygującej i raportów korygujących, w części przypadającej na dany fundusz według podziału ustalonego zgodnie z § 7 ust. 1. W myśl ust. 2, kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenia społeczne podlega zaliczeniu na fundusz emerytalny i otwarte fundusze emerytalne, fundusz rentowy, fundusz chorobowy oraz fundusz wypadkowy, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności, z uwzględnieniem § 13 ust. 1. Stosownie do ust. 3, kwota wpłaty w części przypadającej na Fundusz Emerytur Pomostowych podlega zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności. W myśl z kolei ust. 4 kwota wpłaty w części przypadającej na ubezpieczenie zdrowotne podlega zaliczeniu na należności z tego tytułu, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności. Zaś stosownie do ust. 5, kwota wpłaty w części przypadającej na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych podlega zaliczeniu na należności z tych tytułów, począwszy od należności o najwcześniejszym terminie płatności.
WSA stwierdził, że ww. rozporządzenie z 2017 r. zostało wydane, wbrew twierdzeniom strony, zgodnie z delegacją art. 49 ust. 1 usus. W związku z tym, co do zasady organy ZUS kierując się ww. postanowieniami rozporządzenia z 2017 r. dokonane przez płatników wpłaty księgują na najwcześniej wymagalne zobowiązania zgodnie z regułami wskazanymi powyżej. Tym samym bez znaczenia pozostają ewentualne wnioski strony o zaksięgowanie dokonanych przelewów na konkretne (wskazane przez zobowiązanego) nieopłacone składki.
Ponadto WSA wskazał, że zgodnie z § 33 rozporządzenia z 2017 r. wchodzi ono w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Płatność wykonana przez skarżącego miała miejsca 29 kwietnia 2019 r., a więc zarzut naruszenia zakazu działania prawa w wstecz przez zastosowanie przepisów rozporządzenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Powodem uwzględnia skargi przez uchylenie poprzedniego postanowienia Dyrektora IAS z 28 sierpnia 2019 r., był brak odniesienia się przez organ do kwestii, czy zaległy dług skarżącego wynikający z niezapłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne za marzec-maj 2016 jest wymagalny w świetle ewentualnie zawartego przez skarżącego z ZUS obejmującego te zaległości układu ratalnego. W związku z tym WSA wskazał, że organ egzekucyjny ponownie powinien rozpoznać sprawę wyjaśniając, czy zaliczenie wpłaty skarżącego z 29 kwietnia 2019 r. zostało dokonane prawidłowo, czy dług skarżącego wynikający z nieuregulowania składek na FUZ i FUS za marzec-maj 2016 r. był wymagalny w momencie dokonania rozliczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w zaskarżonym obecnie wyroku WSA prawidłowo uznał, że organy uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 510/19 i wyjaśniły okoliczności zaliczenia wpłaty skarżącego z 29 kwietnia 2019 r. na zaległości za marzec-maj 2016 r. Dyrektor IAS wykazał, że zaległości były wymagalne (nie było zawartego układu ratalnego), dlatego zaliczenie było działaniem prawidłowym a zarzut skarżącego jest niezasadny. To oznacza, że zaległość mogła być dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym.
Powyższe czyni nieusprawiedliwionymi zarzuty dotyczące art. 153 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 2, art. 8, art. 45 ust 1 oraz art. 178 ust 1 Konstytucji RP zawarte punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Dodać należy, że skarżący nie był pozbawiony możliwości kwestionowania dokonanej przez WSA interpretacji przepisów prawa materialnego, ponieważ – nie zgadzając się z ich wykładnią – mógł ją kwestionować w trybie złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 510/19, czego nie zrobił. W takiej sytuacji – jak wskazano wyżej – dokonaną wówczas wykładnią zarówno organ, skarżący i sąd ponownie rozpoznający sprawę są związani.
W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty prawa materialnego, sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, dotyczące naruszenia art. 31 ust. 1-2 w zw. z art. 62 § 1 op, art. 49 ust. 1 usus w zw. z § 12 ust 1-5 i § 33 rozporządzenia z 2017 r. i w zw. z art. 2, art. 8 oraz art. 178 § 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 kpa i art. 18 upea oraz art. 1 pkt 11 lit. a ustawy o zmianie usus. Tak jak wyżej wskazano kwestie te była już przedmiotem oceny przez WSA w prawomocnym wyroku z 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Wr 510/19.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący w ogóle nie kwestionuje tego, co było przyczyną uchylenia przez WSA poprzedniego postanowienia Dyrektora IAS, a więc kwestii ustaleń, czy zaległy dług wynikający z niezapłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne za marzec-maj 2016 r. jest wymagalny w świetle ewentualnie zawartego przez skarżącego z ZUS obejmującego te zaległości układu ratalnego. Tymczasem w tym zakresie zostało przeprowadzone właściwe postępowanie wyjaśniające. Dyrektor IAS wskazał, że nie zawarto ze skarżącym układu ratalnego. Co prawda do 29 kwietnia 2019 r. wpłynęły od skarżącego trzy wnioski, które zostały zakwalifikowane jako wnioski o zawarcie układu ratalnego (z 3 października 2016 r., z 22 marca 2017 r., z 17 lipca 2017 r.). Jednak do rozłożenia na raty należności z tytułu składek dochodzi z chwilą zawarcia umowy, a nie z chwilą złożenia wniosku o zawarcie układu w przedmiocie rozłożenia należności na raty. Nie jest możliwe zawarcie umowy układu ratalnego bez spełnienia określonych przesłanek, do których był skarżący przez ZUS wezwany. Skarżący nie spełnił warunków zawarcia umowy oraz nie wywiązał się z ustawowego obowiązku opłacenia składek ubezpieczeniowych. Dlatego z uwagi na brak zawarcia umowy układu ratalnego zaległości za okres od marca do maja 2016 r. były wymagalne.
W tej sytuacji WSA prawidłowo podkreślił, że nie jest rzeczą sądu w tym postępowaniu ocena, czy organ powinien był zawrzeć ze skarżącym umowę o rozłożenie należności na raty czy też nie, w szczególności, czy zasadne czy niezasadne było pozostawienie powyższych wniosków bez rozpoznania.
W konsekwencji, skoro nie doszło do zawarcia umowy ratalnej, WSA doszedł do właściwego wniosku, że nastąpiło prawidłowe rozliczenie wpłat z kwietnia 2019 r. na pokrycie istniejących niedopłat na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne za przedmiotowy okres w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2017 r.
Powyższe stanowi także o niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa. Pamiętać należy, że mogą się one okazać skuteczne tylko w sytuacji, gdy ich naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że do takiego rodzaju naruszeń w sprawie nie doszło.
W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, organy ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, który został następnie zaaprobowany przez WSA w zaskarżonym wyrokiem.
Przy czym nie można zgodzić się ze skarżącym, aby w sprawie doszło do złamania zasada zaufania czy legalizmu. WSA prawidłowo ocenił, że organ egzekucyjne wypełniły zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego warunki. W sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy prawa, mające zastosowanie ww. sprawie. Prawidłowo tez dokonał subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Brak zaś odniesienia się do zarzutu braku zaznajomienia skarżącego z aktami spawy przez organy przed wydaniem postanowienia, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.
Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, ze zm.) zasądzono od skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Na zasądzone koszty kasacyjne (480 zł) na które składają sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika oraz udział w rozprawie przed NSA, profesjonalnego pełnomocnika, który nie brał udziału w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji.