- udzielenie wskazań co do prowadzenia sprawy przez organ, które są nie do zrealizowania
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11, 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i błędne przyjęcie, że organ przy wydawaniu wyżej wymienionej decyzji naruszył art. 11, 77 § 1, art. 80 k.p.a. mimo, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obarczone żadną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę
2. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 28 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r., o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, dalej: "u.s.u.s."), oraz § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że przesłankę umorzenia należności z § 3 ust. 1 pkt. 3 należy rozumieć w taki sposób, że zobowiązany nie jest w stanie z powodu przewlekłej choroby, spieniężyć majątku celem uregulowania należności, co miałoby skutkować umorzeniem zaległości podczas gdy podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek jest choroba uniemożliwiająca uzyskiwanie dochodu w celu opłacenia należności, a w niniejszej sprawie skarżący uzyskuje świadczenie emerytalne niezależnie od stanu zdrowia oraz pozyskuje środki na realizowanie układu ratalnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
[...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, obciążenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ostrowie Wielkopolskim kosztami postępowania sądowego w całości oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 3 listopada 2022 r., III SA/Po 626/22 wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"Istotą niniejszej sprawy jest to, że 70-letni skarżący, będący w ww. opisanej kondycji fizycznej i podlegający ograniczeniom wynikającym ze stanu zdrowia, jest właścicielem i współwłaścicielem majątku opisanego w zaskarżonej decyzji, zabezpieczonego na rzecz ZUS jak i na rzecz innych wierzycieli. Sprzeciw Sądu budzi konkluzja ZUS, że w realiach niniejszej sprawy potrącenia egzekucyjne ze świadczenia emerytalnego (w kwocie [...] zł miesięcznie) mogą stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS, wykluczając w ten sposób spełnienie ww. przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej należności z tytułu składek wynosiły, razem z odsetkami liczonymi na dzień 19 października 2021 r., około [...] zł, w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o sukcesywnej spłacie zadłużenia. ZUS może i powinien podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania zaległości, lub przyjąć, że w sprawie ziściła się analizowana przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, co do całości lub określonej części zadłużenia. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy przesłankę umorzenia należności: przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia) należy rozumieć także w taki sposób, że zobowiązany nie jest w stanie z powodu przewlekłej choroby, spieniężyć majątku celem uregulowania należności z tytułu składek. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne sprawy, w ocenie Sądu istotnym uchybieniem zaskarżonej decyzji jest brak odniesienia się organu co do realnych możliwości uregulowania zadłużenia z majątku skarżącego. Organ nie poddał szczegółowej analizie zadłużenia skarżącego i nie porównał go do posiadanego majątku, którego część, opisana w zaskarżonej decyzji, jest zabezpieczona na rzecz ZUS. Nie wyjaśniono w jaki sposób mogłoby realnie dojść do spłaty zadłużenia w sytuacji, gdy na pojazdach ustanowiony jest zastaw na rzecz ZUS a na nieruchomości hipoteka również na rzecz ZUS a zaległość nie jest egzekwowana z tego majątku tylko z emerytury, co powoduje również blokowanie konta skarżącego uniemożliwiając mu podjęcie jakichkolwiek działań gospodarczych. Kwota emerytury skarżącego przy obecnych realiach cenowych i wskazywanych przez skarżącego wydatkach związanych ze stanem zdrowia i utrzymaniem również nie była poddana przez organ wnikliwej ocenie pod kątem ustalenia, czy jej wysokość pozwala na spłacenie zaległości. Zdaniem Sądu organ nie dopełnił także wymagań wynikających z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym wynikających z zasady przekonywania wskazanej w art. 11 k.p.a. i swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Ponadto organ stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję z 16 lutego 2022 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględniając powyższe uwagi i wskazania Sądu, przedstawi w uzasadnieniu decyzji analizę co do realnych możliwości uregulowania należności z tytułu składek i rozstrzygnie na podstawie przeprowadzonej przez siebie analizy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku."
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
1. "art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 7, 77 par. 1, 80 kpa";
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. może być skuteczny, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z przepisem prawa materialnego, który był podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą. W takim wypadku kasator winien wskazać postać naruszenia przepisu prawa materialnego przez Sąd I instancji: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem naruszenia prawa materialnego. Skoro kasator w petitum skargi kasacyjnej nie powiązał art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. z konkretnym przepisem prawa materialnego naruszonym przez Sąd I instancji, zarzut nie jest trafny. Należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał jako podstawę rozstrzygnięcia wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie stwierdził zatem naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zakwestionowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd winien w odniesieniu do każdego z osobna stwierdzonego naruszenia przepisu postępowania uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, kiedy sąd stwierdzi jedynie zbiorcze naruszenie przepisów postępowania powołując przy tym zwrot ustawowy "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazał jako przepisy naruszone art. 11 kpa, art. 80 kpa, art. 77 § 1 kpa. Naruszenie art. 11 kpa oraz art. 80 kpa uzasadnił następująco: "Zdaniem Sądu organ nie dopełnił także wymagań wynikających z ogólnych przepisów postępowania administracyjnego, w tym wynikających z zasady przekonywania wskazanej w art. 11 k.p.a. i swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a." Natomiast, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 77 § 1 (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) Sąd I instancji nie wskazał i nie uzasadnił, na czym konkretnie polegało naruszenie art. 77 § 1 kpa, jakiego materiału nie zebrał organ administracji publicznej; jaki materiał dowodowy pominął organ administracji publicznej rozpatrując zebrany materiał dowodowy w sprawie wszczętej na wniosek strony.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei, według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Według art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a.
Z tych powodów, kiedy wojewódzki sąd administracyjny uwzględnieni skargę i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej, uzasadnienie powinno zawierać skonkretyzowane wskazania co do dalszego postępowania wynikające z wyrażonej oceny prawnej, która jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu prawa. Ocena prawna obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania muszą zostać wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądami administracyjnymi są Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (...). Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do środków tych należy eliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu, o ile spełnione są przewidziane w przepisie art. 145 § 1 i nast. p.p.s.a. przesłanki. Wykroczenie poza te podstawy, bądź posłużenie się nimi w sposób nieuzasadniony może świadczyć o naruszeniu nie tylko odpowiedniego przepisu zawartego w art. 145 p.p.s.a., ale o uchybieniu normie kompetencyjnej zamieszczonej w art. 3 § 1 p.p.s.a. Wypowiedź sądu względem zaskarżonej formy prawnej działania administracji nie może być dowolna. Aplikowanie poszczególnych podpunktów art. 145 § 1 p.p.s.a. musi znajdować oparcie w stwierdzeniu przez sąd przewidzianych w nim wad decyzji bądź poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przypisanie ich organowi musi zostać należycie uargumentowane w motywach wydanego orzeczenia, tak by zarówno skarżący, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej dysponował motywami pozwalającymi na weryfikację poprawności zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia.
Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. i art. 185 p.p.s.a., sprawując tę kontrolę, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie (...).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2022 r. nie zawarł wyjaśnienia tej podstawy prawnej prezentując przy tym wyjaśnienie niepowołanej podstawy prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W sytuacji, kiedy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co dalszego postępowania. Wadliwie sporządzone uzasadnienie wyroku z 3 listopada 2022 r., nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uniemożliwia dalszą kontrolę kasacyjną wyroku. W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w pełnym zakresie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Należy przypomnieć, że według art. 28 ust. 3a usus, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast, zgodnie z art. 28 ust. 3b usus, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ta regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 kpa nakazuje w sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnić także ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego (...).
"Zobowiązany wykaże" oznacza, że na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym przepis art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ma odpowiednie zastosowanie, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W postępowaniu w sprawie
umorzenia należności z tytułu składek to nie ZUS, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek obciąża osobę, która wnioskuje o umorzenie należności.
W tej sprawie, [...] dołączył do wniosku z 19 października 2021 r. dokumentację dotyczącą jego stanu zdrowia, którą organ administracji publicznej wskazał, jako fakt udowodniony w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Wyjaśniając podstawę prawną decyzji organ pierwszej instancji przedstawił następującą argumentację: "Okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w stosunku do Pana również nie zachodzą. Należy podkreślić, że wystąpienie przesłanki dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby zobowiązanego lub członka jego rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. W toku postępowania poinformował Pan, że cierpi na cukrzycę, jest Pan po trzech zawałach serca, ma kłopoty z nerkami, nietrzymaniem moczu, doznaje Pan stanów utraty świadomości. Zgodnie z analizą sprawy cierpi Pan także na problemy ortopedyczne, dermatologiczne. Do Zakładu przedłożył Pan dokumentację medyczną dotyczącą Pana stanu zdrowia potwierdzającą posiadane schorzenia. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż osiąga Pan stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, które jest przyznawane niezależnie od stanu zdrowia. Wysokość świadczenia umożliwia prowadzenie skutecznego postępowania egzekucyjnego."
Natomiast, w uzasadnieniu decyzji ostatecznej przedstawiono następującą argumentację: "Wystąpienie przesłanki § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny; ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Poinformował Pan, że choruje na cukrzycę, jest po trzech zawałach serca, ma problemy z nerkami,; nietrzymaniem moczu, doznaje stanów utraty świadomości. Posiada Pan również problemy ortopedyczne i dermatologiczne. Oświadczył Pan, że w 2014 roku trafił Pan do szpitala po utracie przytomności, żyje Pan bez trzustki, z niewydolnością nerek. Cierpi Pan na niespodziewane neurologiczne utraty stanu utrzymania równowagi i utraty przytomności. Przedłożył Pan do ZUS dokumentację medyczną dotyczącą Pana stanu zdrowia potwierdzającą posiadane schorzenia. Dołączył Pan również skierowania na badania; faktury za leki. ZUS nie neguje Pana problemów zdrowotnych i podchodzi do nich ze zrozumieniem, jednak wyjaśnić należy, że podstawą umorzenia zaległości z tytułu składek, nie jest sam fakt istnienia choroby, a jedynie trudny stan majątkowy będący efektem tej choroby. Otrzymuje Pan świadczenie emerytalne, które jest stałym źródłem dochodu wypłacanym bez względu na stan zdrowia oraz ewentualną konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny i może stanowić źródło sukcesywnej spłaty zadłużenia wobec ZUS. Dlatego w Pana sprawie ta przesłanka nie zachodzi."
Wynika z tego, że organ administracji publicznej nie kwestionuje, że zobowiązany w ramach ciężaru dowodowego wykazał zły stan swojego zdrowia. Jednak, w ramach uzasadnienia podstawy prawnej decyzji brak jest rozważań, czy ten stwierdzony stan zdrowia kwalifikuje się jako "przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego", co jest konieczne do dalszej oceny istnienia przesłanki umorzeniowej, tj. wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, to w tych ramach należy wskazać, czy stwierdzony stan zdrowia kwalifikuje się jako "przypadek przewlekłej choroby zobowiązanego." W razie dokonania takiej kwalifikacji tj. ustalenia istnienia przesłanki umorzeniowej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i wydania decyzji odmawiającej umorzenie należności z tytułu składek, jej uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa. W tym wypadku z rozważeniem ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu bez powołania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w uzasadnieniu wyroku z 3 listopada 2022 r. wyraził ocenę prawną: "ZUS może i powinien podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania zaległości, lub przyjąć, że w sprawie ziściła się analizowana przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, co do całości lub określonej części zadłużenia. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy przesłankę umorzenia należności: przewlekłej choroby zobowiązanego, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia) należy rozumieć także w taki sposób, że zobowiązany nie jest w stanie z powodu przewlekłej choroby, spieniężyć majątku celem uregulowania należności z tytułu składek."
Literalnie, jest to ocena prawna obejmująca wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Tak wyrażona ocena prawna powinna korespondować z oceną prawną obejmującą przepisy postępowania określając sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz z wskazaniami co do dalszego postępowania w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
Istnieje zatem sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opartym wyłącznie na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uzasadnieniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniem, gdzie bez powołania jako podstawy rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji wyraził ocenę prawną obejmująca wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując przypadek szczególnie uzasadniony.