5) art. 200 ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2023 r., poz. 2111) poprzez zasądzenie od ZUS na rzecz strony skarżącej kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, podczas gdy opłata ta nie była kosztem niezbędnym w rozumieniu art. 200 ppsa, ponieważ w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego oraz ubezpieczenia zdrowotnego, złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa nie podlega opłacie skarbowej.
ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Nie sporządzono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 ppsa – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 ppsa). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wszystkie zawarte w petitum skargi kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie dotyczą prawidłowości uznania przez sąd, że organ w postępowaniu, którego przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek powinien także ustalić, czy istnieje przedmiot tego postępowania (czy należności, o których umorzenie wniesiono się nie przedawniły) oraz w związku z tym – czy sąd administracyjny posiada kompetencje kontroli w tym przedmiocie.
Naczelny Sąd Administracyjny, wobec komplementarności zgłoszonych zarzutów dokonał łącznego ich rozpoznania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego poprzez przekroczenie przez WSA granic rozpoznawanej sprawy, z powołaniem się na wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 646/17 (dostępny na stronie" www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane tamże). Zatem niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 134 § 1 ppsa, art. 1 § 1 pusa, a w związku z tym naruszenia pozostałych wskazanych regulacji (w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 stycznia 2021, sygn. akt I GSK 1569/20 przedstawił odmienne stanowisko, które zostało podzielone także w innych wyrokach (v. np. wyroki NSA: z 7 września 2021, sygn. akt I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1471/21; z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 120/24) i które skład orzekający w tej sprawie także podziela. W tym miejscu podkreślić należy, że obecnie, w tym zakresie, rozbieżność orzecznicza na poziomie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występuje i przyjmuje się, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli kwestii przedawnienia zaległych należności składkowych.
W pierwszym z przywołanych orzeczeń NSA (I GSK 1569/20) nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek. Wskazał, że także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez organ w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności organu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją.
Gdyby przyjąć stanowisko takie jak prezentuje organ w skardze kasacyjnej – wobec braku weryfikacji kwestii przedawnienia należności – mogłoby dojść do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania winna skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 kpa). Wynika z tego, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie do istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek dopuszczających umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 usus (czy też stosownych przepisów rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek). Organ tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia.
Mając powyższe na uwadze, w odniesieniu do kognicji sądu administracyjnego w zakresie kontroli odnośnie do kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, uznać należy, że w granicach sprawy administracyjnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, rozpoznawanej na podstawie art. 28 ust. 3 usus (a także § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek), mieści się kontrola przedawnienia tych składek. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy zostały uwzględnione w zaskarżonym kasacyjnie wyroku. To zaś, że WSA nie odniósł się merytorycznie do poprawności ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i nie ocenił zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego nie narusza dyspozycji ww. regulacji. Bowiem WSA w tym stanie zasadnie uznał, że przedwczesna byłaby ocena ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności.
Dlatego aktualne pozostają zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przy ponownym rozpoznaniu, organ ma obowiązek ustalić, które należności składkowe zostały zabezpieczone hipoteką, jak również dokonać ustaleń co do dat przedawnienia poszczególnych należności składkowych, a w szczególności, które z tych należności, ze względu na zabezpieczenie hipoteką przymusową oraz w jakiej wysokości co do należności głównej i odsetek, obciążają skarżącą. Co w konsekwencji umożliwi bądź nie rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek od zaległych składek, a to z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia poszczególnych zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.