Wyrok NSA z dnia 18 lutego 2026, sygn. I GSK 1080/23

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek wniósł o jej oddalenie i zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W przekonaniu Związku, organ egzekucyjny miał obowiązek zbadać podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, tak w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym, w tym charakter egzekwowanej należności. Powinien również uwzględnić argumentację, jaką zawarł we własnym postanowieniu z 22 czerwca 2023 r. nr [...] dotyczącym odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych powstałych w wyniku postępowań egzekucyjnych prowadzonych na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych wobec Gminy O. oraz dwóch kolejnych postanowieniach z 24 lipca 2023 r. nr [...]1 i [...]2, ponieważ jest ona nie do pogodzenia ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta nie zawierała natomiast usprawiedliwionych podstaw.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Niemniej, szczegółowa analiza wszystkich zarzutów wykazała, że dotyczyły one jednego zagadnienia, jakim było ustalenie, czy w okolicznościach przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego zainicjowanego tytułem wykonawczym wystawionym przez Związek, kosztami egzekucyjnymi powinien być obciążony wierzyciel, czy też za niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego odpowiada organ egzekucyjny. Organ egzekucyjny zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi obciążył bowiem wierzyciela, natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że odpowiedzialność za niezgodne z prawem wszczęcie postępowania egzekucyjnego obciąża organ egzekucyjny. Kwestia sporna dotyczyła więc wykładni i stosowania przepisów art. 29 § 1, art. 64c § 3 i art. 64cd § 7 u.p.e.a. Okoliczności faktyczne nie stanowiły natomiast przedmiotu rozbieżności. Wynikało z nich, że organ egzekucyjny prowadził przeciwko Gminie W., na podstawie wystawionego 7 maja 2021 r. przez Związek tytułu wykonawczego nr I-2/2021, postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania 18 maja 2021 r. zajęto wierzytelność z rachunku bankowego Gminy W.. Do otrzymanego tytułu wykonawczego zobowiązana wniosła zarzuty, które w postanowieniu z 9 czerwca 2021 r. nr DW.3161.Z-11.2021 nie zostały przez wierzyciela uwzględnione; rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z 13 lipca 2021 r. nr SKO.4170.1096.8.2021.EA. Wskutek uwzględnienia skargi Gminy W. wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1434/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie z 13 lipca 2021 r. i poprzedzające je postanowienie z 9 czerwca 2021 r. uznając za zasadny zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Wierzyciel postanowieniem z 29 lipca 2022 r. uznał zarzut nieistnienia obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym za zasadny. Na mocy zawiadomienia z 14 września 2022 r. organ egzekucyjny zwrócił Gminie W. koszty egzekucyjne w wysokości 41.306,89 zł. Postanowieniem z 24 października 2022 r. nr 3019-SEE.711.18.2022.46, organ egzekucyjny, powołując się na dyspozycję art. 64cd § 7 u.p.e.a., obciążył wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi w kwocie 42.306,89 zł, na które złożyły się: opłaty manipulacyjne (40 i 60 zł), opłata egzekucyjna (40.000 zł), wydatki egzekucyjne (1,80 zł, 0,62 zł, 6,97 zł) oraz odsetki (1.197,50 zł). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w postanowieniu z 7 grudnia 2022 r.

W myśl art. 64c § 1 u.p.e.a., opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a, wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne. Koszty egzekucyjne, z zastrzeżeniem § 2-4, obciążają zobowiązanego. Z art. 64c § 3 u.p.e.a. wynika, że jeżeli po pobraniu od zobowiązanego należności z tytułu kosztów egzekucyjnych okaże się, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, należności te, wraz z naliczonymi od dnia ich pobrania odsetkami ustawowymi, organ egzekucyjny zwraca zobowiązanemu, a jeżeli niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji spowodował wierzyciel, obciąża nimi wierzyciela. Natomiast stosownie do art. 64cd § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny obciąża, w formie postanowienia, wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami, chyba że niezgodne z prawem wszczęcie lub prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny. Na postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami wierzycielowi przysługuje zażalenie. Przepisy art. 64c § 5, 6 i 11 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował organ egzekucyjny. Przeprowadził bowiem wadliwą kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 29 § 1 u.p.e.a. Zadania, jakie określono w tym przepisie, mają charakter sprawdzający i powinny zostać podjęte przez organ egzekucyjny z urzędu w każdej sprawie egzekucyjnej na wstępnym etapie postępowania związanym z wszczęciem egzekucji. Powinny pozwolić na uzyskanie odpowiedzi, czy egzekucja administracyjna może zostać wszczęta, tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Dotyczą one m.in. oceny, czy obowiązek wskazany w tytule wykonawczym podlega egzekucji administracyjnej. W razie ustalenia albo powzięcia uzasadnionych wątpliwości, że opisany w tytule wykonawczym obowiązek nie podlega egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny powinien wdrożyć instrumenty prawne określone w art. 29 § 2 i § 2a u.p.e.a. Ocena ta powinna być zindywidualizowana i odnosić się do konkretnego obowiązku, który został określony w tytule wykonawczym. Nie może ograniczać się, jak wskazano w skardze kasacyjnej, tylko do formalnej analizy tytułu wykonawczego.

Z art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z kolei art. 29 § 2 u.p.e.a. stanowi, że organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli: 1) obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej, 2) organ egzekucyjny uprawdopodobni, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, 3) tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. Wedle dyspozycji art. 29 § 2a u.p.e.a., na wniosek wierzyciela niebędącego jednocześnie organem egzekucyjnym, złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji lub przystępuje do egzekucji. Na postanowienie o nieprzystąpieniu do egzekucji wierzycielowi przysługuje zażalenie.

Dochodzona przez wierzyciela należność, którą objęto tytułem wykonawczym, miała charakter cywilnoprawny i nie mogła być dochodzona w trybie egzekucji administracyjnej. Została wprawdzie określona w uchwale Związku nr XIX/75/2020 z 12 listopada 2020 r. i opisana w tytule wykonawczym jako "niepodatkowa należność budżetowa", ale nie mogła stanowić podstawy wystawienia tytułu wykonawczego, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku o sygn. akt III SA/Po 1434/21. Należność, której dotyczyła, nie miała charakteru administracyjnego, ale cywilnoprawny, co wynikało z przepisów art. 8 ust. 2b w zw. z art. 64 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g.") i co było możliwe do ustalenia na podstawie tytułu wykonawczego oraz dołączonego do niego pisma wyjaśniającego Związku z 7 maja 2021 r.

W tytule wykonawczym wierzyciel określił rodzaj dochodzonej należności pieniężnej jako "niepodatkowa należność budżetowa – udział w rozliczeniu kosztów budowy [...] zgodnie z uchwałą Zgromadzenia Związku". Jako podstawę prawną obowiązku zaznaczono "orzeczenie", jako identyfikację podstawy prawnej obowiązku podano "uchwałę nr XIX/75/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]", podjętą 12 listopada 2020 r. W pozycji "akt normatywny" wymieniono następujące przepisy: art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, § 47 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z § 12 ust. 2 pkt 13 statutu Związku Międzygminnego PRGOK z siedzibą w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2016 r. poz. [...] ze zm.) oraz art. 60 pkt 8 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Z 2021 r. poz. 305 ze zm.).

Choć "niepodatkowe należności budżetowe" podlegają egzekucji administracyjnej, to jednak w świetle zawartych przez wierzyciela w tytule wykonawczym danych organ egzekucyjny powinien był dojść do wniosku, że wymieniona w tytule należność nie stanowi niepodatkowej należności budżetowej, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, a więc nie spełniała kryterium określonego w art. 2 § 1 pkt 1a u.p.e.a. Należność ta nie została również określona w decyzji lub postanowieniu, o których mowa w art. 3 § 1 u.p.e.a, nie wynikała bezpośrednio z przepisu prawa, ani nie wynikała z dokumentów wymienionych w art. 3a § 1 u.p.e.a.; wymieniona uchwała nie stanowiła zatem tytułu egzekucyjnego. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2b u.s.g. w zw. z art. 64 ust. 5 u.s.g., spory majątkowe wynikłe z porozumień, o których mowa w ust. 2 i 2a oraz art. 74, rozpatruje sąd powszechny. Natomiast, jak wynika z art. 4 u.p.e.a., obowiązki wynikające z innych aktów niż określone w art. 3 i art. 3a u.p.e.a., mogą być dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej tylko wówczas, gdy odrębne ustawy tak stanowią. Ocena taka powinna była zostać sformułowana już na etapie badania dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej w granicach określonych w art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny analizując otrzymany tytuł wykonawczy powinien był przyjąć, że obowiązek, którego dotyczy ten tytuł, nie podlega egzekucji administracyjnej i zgodnie z art. 29 § 2 u.p.e.a. nie powinien był przystąpić do niej, zawiadamiając o tej przyczynie wierzyciela, czego nie dopełnił. Nie powinien był ograniczyć się do formalnej weryfikacji tytułu wykonawczego. To, że egzekucja była prowadzona na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego sporządzonego w oparciu o twierdzenia wierzyciela, w okolicznościach kontrolowanej sprawy było bez znaczenia dla możliwości obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji. Świadczyło to jedynie o formalnej poprawności wszczętej egzekucji administracyjnej, ale nie przesądzało o istnieniu prawidłowej podstawy prawnej do jej przeprowadzenia. Badanie, czy istnieją podstawy prawne do wszczęcia egzekucji, nie jest natomiast tożsame z badaniem zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W takich okolicznościach, z uwagi na treść art. 64c § 3 u.p.e.a., wierzyciel nie mógł zostać obciążony kosztami egzekucyjnymi. Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji wydanych w sprawie przez organy postanowień obciążających wierzyciela kosztami egzekucyjnymi okazało się zgodne z prawem. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 29 § 1, art. 64cd § 7 i art. 64c § 3 u.p.e.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził też, aby w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zawarto przekonującą argumentację odpowiadającą kierunkowi podjętego rozstrzygnięcia, a zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania były konsekwencją kierunku rozstrzygnięcia i wyrażonej przez Sąd oceny prawnej co do braku podstaw do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie materiałów zgromadzonych w przedstawionych mu aktach sprawy egzekucyjnej. Uchylenie przez Sąd postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł), orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).