Według art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontroli sądów administracyjnych podlega decyzja ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co jest odstępstwem od zasady, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Poza kognicją sądów administracyjnych pozostają decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; ustalania płatnika składek; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne można umorzyć wyłącznie istniejące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którymi są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata - nieopłacone w terminie. Istniejące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oznacza również, że nie są przedawnione.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: upea) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Według art. 7 § 3 upea, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Zgodnie zaś z art. 7a upea: Wierzyciel, organ egzekucyjny i dłużnik zajętej wierzytelności współpracują w postępowaniu egzekucyjnym w sposób prowadzący do prawidłowego wykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w tym przekazują informacje dotyczące czynności egzekucyjnych i innych czynności podejmowanych przez te podmioty, a także zdarzeń mających wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu jej niezapłacenia w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.
Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń (art. 19 § 4 upea).
Według art. 24 ust. 2, 4, 5, 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: usus), składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.
Należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 26 ust. 2 i 3 usus, wystawione przez Zakład dokumenty stwierdzające istnienie należności z tytułu składek oraz jej wysokość są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego. Jeżeli nieruchomość nie posiada księgi wieczystej, zabezpieczenie jest dokonywane przez złożenie tych dokumentów do zbioru dokumentów. Dla zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika, z uwzględnieniem ust. 3a i 3b. Podstawą ustanowienia hipoteki przymusowej jest doręczona decyzja o określeniu wysokości należności z tytułu składek, o odpowiedzialności osoby trzeciej lub o odpowiedzialności następcy prawnego.
Według art. 31 usus, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio: art. 7a, (...) art. 33–33b, (...), art. 51 § 1, art. 55, art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9, art. 60 § 1, art. 61 § 1, art. 62 § 3 i 5, art. 62b § 1 pkt 2 i § 3, art. 72 § 1 pkt 1 i 4 i § 2, art. 73 § 1 pkt 1 i 5, (...), art. 107 § 1, 1a, § 2 pkt 2 i 4 i § 3, art. 108 § 1, 3 i 4, art. 109 § 1 w zakresie art. 29, art. 109 § 2 pkt 1, (...) oraz art. 119 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Przepisy art. 33-33b ustawy Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.) zawarte są w Rozdziale 3 Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych. Według art. 33 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe przed terminem płatności może być zabezpieczone na majątku podatnika, a w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim także na majątku wspólnym, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane, a w szczególności gdy podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym lub dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję. (...) Natomiast, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia.
Według art. 1a pkt 12 a) upea, przez środek egzekucyjny rozumie się w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucję: - z nieruchomości. Zgodnie z art. 26 § 1, 5 upea, postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez podpisanie albo opatrzenie pieczęcią (...) wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego dłużnikowi zajętej wierzytelności (...), jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu egzekucji z nieruchomości lub złożenia wniosku o wpis o wszczęciu egzekucji z nieruchomości do zbioru dokumentów, jeżeli ten wpis lub to złożenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadkach wskazanych w art. 59 § 1 pkt 1 do pkt 6 upea z urzędu lub na wniosek wierzyciela. Natomiast, zgodnie z art. 59 § 1a upea, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 5. Według art. 33 § 1 i 2 pkt 5) upea, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części, między innymi wskutek przedawnienia. Zgodnie z art. 33 § 5 upea, zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej wnosi się nie później niż w terminie 30 dni od dnia wyegzekwowania w całości obowiązku, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych; w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w całości albo w części. Według art. 34 § 4 upea pkt 3) lit. a) upea, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o uznaniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 5) - umarza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części. Z tej regulacji prawnej wynika, że kiedy obowiązek wygasł z powodu przedawnienia organ egzekucyjny działa na wniosek wierzyciela, który wykazuje istnienie tej przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli natomiast organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem umarza z urzędu postępowanie egzekucyjne po ustaleniu, że obowiązek wygasł z powodu przedawnienia.
Według art. 34a upea, wierzyciel z urzędu występuje do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości albo w części w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2 pkt 5 - wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej z 23 grudnia 2024 r. na stronie 6 do strony 38 przedstawił ustalenia dotyczące przedawnienia będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 listopada 2022 r., III SA/Gl 374/22 (LEX nr 3436534).
Ustalenia, że obowiązek wygasł w całości albo w części z powodu przedawnienia w przypadku egzekucji należności z tytułu składek dokonuje się wyłącznie na podstawie konta płatnika składek, które prowadzi Zakład Ubezpieczeń Społecznych z czynnym udziałem płatnika składek, co wynika z regulacji zawartych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z ustawowego obowiązku współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności (art. 7a upea). Konto płatnika składek zawiera dane konieczne do obsługi konta, a w szczególności do celów rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Według definicji z art. 4 pkt 8) usus, konto płatnika - konto, na którym ewidencjonowana jest kwota zobowiązań z tytułu składek oraz innych składek danego płatnika zbieranych przez Zakład, kwoty zapłaconych składek, stan rozliczeń oraz inne informacje dotyczące płatnika składek. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 2 ) usus, Zakład prowadzi konta płatników składek oznaczone numerem NIP, a w przypadku gdy płatnik składek nie posiada numeru NIP, do czasu jego uzyskania - numerem z krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej REGON, a jeżeli nie posiada również tego numeru - numerem PESEL lub serią i numerem dowodu osobistego albo paszportu.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie danych koniecznych do rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego zaewidencjonowanych na koncie płatnika składek (art. 45 ust. 1 pkt 1 usus) ustalił, że należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tych ustaleń, Zakład dokonał na podstawie Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS obejmującego tzw. rejestry centralne przechowujące dane dotyczące podmiotów – Centralny Rejestr Płatników Składek (CRP), Centralny Rejestr Ubezpieczonych (CRU) i Centralny Rejestr Członków Otwartych Funduszy Emerytalnych (CRC OFE). Konta ubezpieczonych oraz konta płatników składek prowadzone są w systemie informatycznym.
Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Także dokumenty sporządzone przez inne podmioty w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem jest każdy przedmiot lub inny zapisany nośnik informacji, z którym jest związane określone prawo, albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne. Dokumentem jest każda utrwalona informacja. Zgodnie z art. 34 ust. 1, 2, 3, 4 usus, Zakład zapewnia rzetelność i kompletność informacji gromadzonych na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek w sposób uregulowany niniejszą ustawą. Informacje zawarte na koncie ubezpieczonego i koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym (art. 34 ust. 2 usus).
Danym, zgromadzonym na kontach ubezpieczonych i na kontach płatników składek, dostępnym w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS przysługuje walor zaufania publicznego, cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości. Istnieje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zapisów w Centralnym Rejestrze Płatników Składek (CRP) w trybie art. 34 ust. 6 usus (Zakład, na wniosek płatnika składek, bada prawidłowość wykazanych przez tego płatnika składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 usus, Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru (...). Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Takie postępowanie nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych.
Skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych prowadzi konta i rejestry, to informacje zawarte na kontach ubezpieczonych i kontach płatników składek oraz dane źródłowe będące podstawą zapisów na tych kontach są znane Zakładowi z urzędu. Dostęp do tych danych posiada również płatnik składek, przez co są mu znane informacje zawarte na jego koncie, informacje które przekazane zostały przez niego w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego. Płatnik składek posiada również dostęp do danych, które są konieczne do celów rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Chodzi o dane z postępowania egzekucyjnego, w którym należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stroną tego postępowania jest zobowiązany (upea) – płatnik składek, który korzysta ze wszystkich praw wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym z prawa do wniesienia zarzutu przedawnienia z art. 33 § 1 pkt 5) upea (wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części). Dane na koncie płatnika, które są konieczne do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego odzwierciedlają przebieg egzekucji administracyjnej z udziałem zobowiązanego - płatnika składek. Są to dane konieczne do celów rozliczania należności z tytułu składek uwzględniające skuteczność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które zostały przekazane w ramach współpracy (art. 7a upea) wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności, których obowiązkiem jest przekazywanie informacji dotyczących czynności egzekucyjnych i innych czynności podejmowanych przez te podmioty, a także zdarzeń mających wpływ na egzekwowany obowiązek zapłaty należności pieniężnej, odsetek z tytułu jej niezapłacenia w terminie, kosztów upomnienia i kosztów egzekucyjnych.
Zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określone ustawą wykonują również płatnicy składek, którymi są podmioty wskazane w art. 4 pkt 2) usus. Składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe oraz chorobowe za ubezpieczonych (...) obliczają, rozliczają i przekazują co miesiąc do Zakładu w całości płatnicy składek. Od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Płatnik składek przekazuje do Zakładu imienne raporty miesięczne, po upływie każdego miesiąca kalendarzowego, w terminie ustalonym dla rozliczania składek (...). Płatnik składek jest obowiązany według zasad wynikających z przepisów ustawy obliczać, potrącać z dochodów ubezpieczonych, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc.
Należy zatem przyjąć, że informacje zawarte na koncie płatnika składek, które zostały przez niego przekazane w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są faktem mu znanym i nie wymagającym dowodu. Chodzi również o dane do celów rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego, dostępne dla płatnika składek, który w postępowaniu egzekucyjnym jest zobowiązanym (stroną). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Od chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego, na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, lub też kiedy wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu, w którym egzekucji podlegają należności z tytułu składek (zaległość podatkowa), zobowiązany jest informowany o przebiegu postępowania egzekucyjnego i stosowanych środków przymusu służących do wykonania obowiązku. Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Jeżeli zostało wszczęte postępowanie w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, wierzyciel zawiadamia o tym organ egzekucyjny, wskazując, w jakim zakresie egzekwowana należność pieniężna nie została zaskarżona. To zawiadomienie powoduje zawieszenie postępowania egzekucyjnego w części dotyczącej przedmiotu sporu do czasu ostatecznego zakończenia postępowania. Wierzyciel niezwłocznie zawiadamia organ egzekucyjny o zmianie wysokości należności pieniężnej objętej tytułem wykonawczym wynikającej z jej wygaśnięcia w całości albo w części, w szczególności gdy wygaśnięcie jest wynikiem przedawnienia należności pieniężnej.
Z ustaleń faktycznych nie wynika, aby A. G. uruchomiła wnioskowe postępowanie sprawdzające w trybie art. 34 ust. 6 usus. Jest to postępowanie wszczynane wyłącznie na wniosek płatnika składek a nie z urzędu, mające na celu zweryfikowanie rzetelności i kompletności informacji gromadzonych na kontach płatników składek. Płatnik składek (zobowiązany) A. G. nie zainicjowała również postępowania w sprawie istnienia lub wysokości dochodzonej należności pieniężnej, co skutkowałoby zawieszeniem postępowania egzekucyjnego.
Według art. 28 ust. 3a usus, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast, zgodnie z art. 28 ust. 3b usus, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ta regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 kpa nakazuje w sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnić także ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności (...).
"Zobowiązany wykaże" oznacza, że na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 kpa, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym przepis art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ma odpowiednie zastosowanie, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W postępowaniu w sprawie
umorzenia należności z tytułu składek to nie ZUS, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek obciąża osobę, która wnioskuje o umorzenie należności.
Zgodnie z § 2 pkt 1), pkt 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają: należności z tytułu składek - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek; zobowiązany - płatnika składek zobowiązanego do opłacenia należności z tytułu składek, następcę prawnego płatnika składek, któremu Zakład wydał decyzję o zakresie odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu tych składek, albo osobę trzecią, na którą decyzją Zakładu przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek z tytułu tych składek.
Z tych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wszczyna wyłącznie wniosek zobowiązanego. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stroną postępowania może być wyłącznie zobowiązany, który nie wykonał obowiązku opłacenia w terminie "należności z tytułu składek", i które nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 usus), a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – art. 28 kpa. W tej sprawie, żądanie strony zawarte w piśmie z 15 czerwca 2020 r. wyznaczyło przedmiot postępowania. Żądanie stanowi wskazanie tego, czego wnioskodawca się domaga. Nie musi być ono zredagowane profesjonalnie, z wykorzystaniem prawniczych formuł, byleby wskazywało jednoznacznie, co stanowi jego przedmiot. Brak żądania, jak i jego nieprecyzyjność uniemożliwiająca jego rozpatrzenie stanowi usuwalny brak formalny podania. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi przyjął, że wskazane pismo zawiera żądanie umorzenia należności z tytułu składek. Organ administracji publicznej uznał, że żądanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot – zobowiązany (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.) oraz, że istnieje wskazany przez zobowiązanego przedmiot postępowania - należności z tytułu składek, które nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.
W systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek nie potrącone i nie ściągnięte, są odpowiednikiem zaległości podatkowej z art. 51 § 1 O.p. (Zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności). Organ administracji ponadto ustalił, że należności z tytułu składek nie wygasły w całości lub w części wskutek przedawnienia (art. 31 usus, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 9 O.p.: Zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia). Podstawowym sposobem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest zapłata dokonana przez podatnika. Skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w wyniku jego zapłaty następuje niezależnie od zamiaru, jaki przyświeca podatnikowi przy wykonaniu zobowiązania. Wygaśnięcie zobowiązania w wyniku zapłaty wyklucza możliwość jego wygaśnięcia (do wysokości kwoty zapłaconej) ponownie w wyniku przedawnienia. Według Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, należności z tytułu składek, o których umorzenie wniósł zobowiązany wnioskiem z 15 czerwca 2020 r. nie wygasły wskutek zapłaty przez zobowiązanego; nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nie zostało umorzone z powodu przedawnienia i nadal toczy się.
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 kpa, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 kpa:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przepis art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji.
Postępowanie skutecznie wszczęte wnioskiem zobowiązanego z 15 czerwca 2020 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zakończyło się decyzją ostateczną, ponieważ w jego toku należności z tytułu składek, o których umorzenie wniósł zobowiązany nie wygasły wskutek zapłaty przez zobowiązanego; nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, skoro postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 kpa).
Instytucja umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest podobna do innych umorzeń zaległości uregulowanych ustawą. I tak, według art. 67a § 1 pkt 3) ustawy Ordynacja podatkowa (O.p.), organ podatkowy, na wniosek podatnika (...), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę (...).. Uprawnionym do wniesienia wniosku jest tylko podatnik (art. 7 O.p.), jeżeli wniosek nie spełnia wymogów stawianych przed podaniem w rozumieniu art. 168 O.p., stosuje się tryb przewidziany w art. 169 O.p. Jeśli wniosek zostanie złożony przez osobę niebędącą podatnikiem, oraz kiedy nie istnieją zaległości podatkowe (art. 51 § 1 O.p.), organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania na podstawie art. 165a O.p. Jeśli w toku wszczętego już postępowania w przedmiocie umorzenia zaległości podatkowych podatnik dokona zapłaty niezapłaconego w terminie płatności podatku, lub też zaległość zostanie w całości wyegzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym, zobowiązanie wygasa, organ podatkowy umarza wówczas postępowanie na podstawie art. 208 O.p. Podatki podlegają egzekucji administracyjnej. wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części ( w tym z powodu przedawnienia). Przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia zaległości podatkowych są istniejące zaległości podatkowe, czyli tylko takie które nie wygasły z powodu zapłaty lub z powodu przedawnienia. W postępowaniu podatkowym przedawnienie prawa do wydania decyzji podatkowej organy podatkowe uwzględniają z urzędu (art. 68 O.p.; art. 70 O.p.), tak jak organy egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wierzyciel, który z urzędu występuje do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości albo w części w przypadku wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części z powodu przedawnienia.
Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o umarzanie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ufp) w trybie art. 63 ust. 1 pkt 2): Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym; umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ufp, należności te organ może z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w (...). W obu przypadkach chodzi o należności nieprzedawnione według przepisów Działu III ustawy Ordynacja podatkowa (odesłanie z art. 67 ust. 1 ufp).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny będąc związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 listopada 2022 r., III SA/Gl 374/22 naruszył związanie granicami sprawy, w której skargę wniesiono kwestionując prawidłowe ustalenie, że w dacie złożenia wniosku 15 czerwca 2020 r. istniały wszystkie elementy podmiotowe i przedmiotowe sprawy administracyjnej w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 grudnia 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę uwzględnił
prawomocną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 listopada 2022 r., a dotyczyły one kwestii przedawnienia w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a.
Kontrola sądu administracyjnego ograniczać się zatem powinna do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. (...) Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., II GSK 646/17; LEX nr 2338595). Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., I GSK 540/20; LEX nr 3045652).
Danym, zgromadzonym na kontach płatników składek dostępnym w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS przysługuje walor zaufania publicznego, cechy rozstrzygnięcia publicznoprawnego, któremu przysługuje domniemanie prawdziwości, możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści zapisów w Centralnym Rejestrze Płatników Składek (CRP) przewidziano w trybie art. 34 ust. 6 usus wyłącznie na wniosek płatnika składek. Te dane stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, aż do chwili skutecznego przeprowadzenia dowodu przeciwko ich treści w trybie przewidzianym ustawą. Informacje zawarte na koncie płatnika składek prowadzonych w formie elektronicznej, które przekazane zostały w postaci dokumentu pisemnego albo elektronicznego, są środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym i sądowym (art. 34 ust. 6 usus). Przepis ten dotyczy również zawartych na koncie płatnika składek danych do celów rozliczania należności z tytułu składek oraz do celów prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 45 ust. 1 pkt 1 usus).
Konto płatnika składek dostępne w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS jest wystawionym przez Zakład dokumentem stwierdzającym istnienie należności z tytułu składek oraz jej wysokość (zobacz: art. 26 ust. 2 usus).
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu (...) przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jeśli wojewódzki sąd administracyjny poweźmie wątpliwości, co do danych zgromadzonych na koncie płatnika składek może przeprowadzić z urzędu dowód z dokumentu - konta płatnika składek dostępnego w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które ze wskazanych już przyczyn w sprawie nie miały zastosowania, tj. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Ponadto, wojewódzki sąd administracyjny stwierdził naruszenie art. 107 § 3 kpa.
Według art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie.
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 grudnia 2024 r., to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe. Gdyby było inaczej, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wyraziłby w trybie art. 153 p.p.s.a. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania dotyczących prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego w sprawie, w której ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek obciąża osobę, która wnioskuje o umorzenie należności.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przyjmując przypadek szczególnie uzasadniony.