Wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2025, sygn. I GSK 1158/22

WSA podkreślił, że na mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 423 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Sąd ocenił, że w sprawie doszło do naruszenia art. 9 kpa. Skarżący poprzez złożenie wniosku z 6 kwietnia 2020 r. zainicjował postępowanie administracyjne, a organ realizując określoną w art. 9 kpa zasadę informowania stron, powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa skarżący nie poniósł szkody. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że organ udzielił skarżącemu przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień co do tego, że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest złożenie deklaracji rozliczeniowej dla pełnego wymiaru składek, od czego organ uzależnił wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego. Jest to o tyle istotne, że gdyby organ zrealizował wymogi zasady informowania w odpowiednim czasie przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżący miałby szansę na dotrzymanie terminu i złożenie wymaganej dokumentacji. Zważywszy, że na organ powinien był o to zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko. WSA dodał, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a § 1 kpa.

W efekcie WSA wskazał, że ZUS ponownie rozpoznając sprawę, winien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. W sytuacji zaś stwierdzenia, że skarżącego nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia miał rozważyć, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. w art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19. Nakazuje on, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu.

Mając powyższe na uwadze, WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) – orzekł o uchyleniu decyzji ZUS obu instancji.

Od wyroku WSA skargę kasacyjną wniósł ZUS, zaskarżając orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 31zo ust. 1 i art. 31zq ust. 3 ustawy Covid-19, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ przyjmując wniosek strony o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne winien dopełnić obowiązku informacyjnego, co do przekazania wnioskodawcy informacji o zawartych w ustawie warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (wymóg złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r.) pomimo że wynikający z art. 9 kpa obowiązek informacyjny nie jest równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, w szczególności, gdy wnioski składane są przez przedsiębiorców/płatników składek, co do których na mocy przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ciąży już uprzedni ustawowy obowiązek terminowego składania deklaracji rozliczeniowych (art. 46 i art. 47 ust. 1 ww. ustawy), a nadto, gdy strona działa w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika trudniącego się zawodowo doradztwem prawno-finansowo-administracyjnym, przy uwzględnieniu, że z treści skargi wynika jednoznacznie, że płatnik i jego pełnomocnik mieli świadomość istnienia wymogu terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej do 30 czerwca 2020 r. zasłaniając się niedopełnieniem tego obowiązku w terminie wyłącznie problemami natury technicznej;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. a i c ppsa, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji z 24 lipca 2020 r. pomimo tego, że organ nie dopuścił się zarzucanych mu naruszeń przepisów, tj. art. 9, art. 10 i art. 79a § 1 kpa, co miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie, wynik sprawy.

ZUS pismem z 5 kwietnia 2020 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 ppsa nie występowała.

Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że WSA zaskarżonym wyrokiem powołał się na następujące przepisy materialne – art. 31zo ust. 2 i art. 31zq ust. 1-4 ustawy Covid-19 oraz art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19. Tymczasem zarzut materialny skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez błędną wykładnię art. 31zo ust. 1 ustawy Covid-19, który to przepis nie był analizowany przez WSA w zaskarżonym wyroku. W takiej sytuacji zarzut organu w tym zakresie nie mógł okazać się usprawiedliwiony.

Druga część zarzutu materialnego dotyczy naruszenia art. 31zq ust. 3 ustawy Covid-19, w myśl którego – warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

ZUS powołując się na ten przepis zarzuca, że nie miał obowiązku – jak tego wymagał WSA – przyjmując wniosek o zwolnienie z opłacania składki na ubezpieczenie społeczne poinformowania skarżącego o zawartych w ustawie Covid-19 warunkach uprawniających płatników składek do zwolnienia ich z opłacania składek (terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowej do 30 czerwca 2020 r.).

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony, ponieważ skarżący kasacyjnie ZUS błędnie odczytał intencje zawarte w zaskarżonym wyroku. WSA bowiem nie tyle wskazał na obowiązek organu o informowania stron o istniejących przepisach prawa, co powołując się na ogólne zasady postępowania administracyjnego (art. 9, art. 10, art. 12 i art. 79a kpa), wskazał, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19, należało zawiadomić skarżącego o uchybieniu terminu.

W tym też zakresie WSA w zaskarżonym wyroku nakazał rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 dotyczącej zawiadomienia stron o uchybieniu terminu przewidzianego przepisami prawa administracyjnego.

Istotne dla wyniku rozpoznawanej sprawy jest to, że zarzutu naruszenia art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 skarga kasacyjna nie zawiera. Brak zaś postawienia takiego zarzutu przez ZUS uniemożliwia w tym zakresie dokonania kontroli instancyjnej poglądu WSA w tym zakresie.

Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 2 jej petitum (naruszenie art. 145 § 1 lit. a i c ppsa oraz art. 9, art. 10 i art. 79a § 1 kpa), nie zasługują na uwzględnienie.

W tej sytuacji w mocy pozostają wskazówki WSA zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.