Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.).
W tym miejscu należy przypomnieć także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08).
Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA: z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Uwzględniając powyższe standardy należy wskazać, że sposób skonstruowania skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika w niniejszej sprawie uniemożliwił kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na wstępie należy odnotować, że w oryginale skargi kasacyjnej nie wskazano w żadnym z zarzutów wymaganych publikatorów aktów normatywnych, tj. roku wydania, numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w jakich zawarte są normy (przepisy) prawa uznane przez skargę kasacyjną jako naruszone przez wyrok sądu I instancji. Wszystkie te braki zostały uzupełnione przez Naczelny Sąd Administracyjny przez ingerencję z wcześniejszym wyrokiem WSA oraz zaskarżoną decyzją.
Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne, określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie zarówno przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
W pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) przy zastosowaniu art. 145 § 2p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo wystąpienia podstaw uzasadniających uchylenie w całości decyzji ZUS.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie błędnie powołuje jako naruszone przez sąd I instancji dwa sprzeczne ze sobą przepisy o charakterze wynikowym, z których jeden przewiduje wynik rozstrzygnięcia w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji a drugi oddalenia skargi, podczas gdy podstawą zaskarżonego wyroku oddalającego skargę był wyłącznie przepis art. 151 p.p.s.a. Ponadto wiążąc powyższe przepisy o charakterze wynikowym z naruszeniem wymienionych przepisów k.p.a. dotyczących zasad praworządności i zaufania w żaden sposób nie wskazał na czy naruszenie tych zasad miało polegać. Argumenty przemawiające za takim twierdzeniem również nie znalazły miejsca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie odwołuje się do tego zarzutu. Brak jakiejkolwiek argumentacji która pozwalałaby określić, z jakiego powodu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wyprowadza tego rodzaju wnioski. Na marginesie już jedynie należy nadmienić, że przepis art. 8 k.p.a. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, tj. paragrafów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał naruszenia, którego z nich upatruje. Tak ułomnie sformułowany zarzut nie zawiera żadnej treści która mogłaby podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Czyni to omawiany zarzut bezskutecznym, nawet bez konieczności rozważania tego, czy skarżący kasacyjnie wykazał wpływ domniemanych naruszeń na wynik sprawy – stosownie do wymogu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – czego w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zresztą również nie uczynił, a jego rozważania w tym zakresie sprowadziły się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie prawa procesowego "miało istotny wpływ na wynik sprawy".
Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego podkreślenia wymaga, że również te zarzuty mają charakter szczątkowy, pozbawione są bowiem argumentacji wskazującej na konkretne naruszenie przez Sąd Wojewódzki wymienionych w nich przepisów i nie zostały właściwie rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Powyższa okoliczność właściwie uniemożliwia merytoryczną ocenę podniesionych zarzutów, czyniąc je bezskutecznymi już tylko z tego powodu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt III FSK 355/24).
Zarzuty materialnoprawne dotyczą błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1142/10). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie skoncentrował swoje rozważania na przytoczeniu treści przepisu § 3 rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do poczynionej – w jego ocenie błędnej – wykładni tego przepisu przez sąd I instancji wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dyrektyw wykładni językowej: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach potraktował przedmiotowy § 3 rozporządzenia MGPiPS ściśle językowo przez pryzmat wskazanych enumeratywnie przesłanek, nie zaś językowej wskazówki ustawodawcy – poprzez użycie określenia, "w szczególności"". Należy jednak podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sąd I instancji nie wskazywał aby wymienione w pkt. 1 – 3 § 3 rozporządzenia przesłanki stanowiły katalog zamknięty.
Ponownie zatem wskazać w tym miejscu należy, że w związku z obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zasadą dyspozycyjności, w ramach rozpoznania skargi kasacyjnej nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach przedstawionych podstaw kasacyjnych oznacza, że wadliwe sformułowanie tych podstaw obciąża stronę wnoszącą tak ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia.
W takiej formie jak zaprezentowany w skardze kasacyjnej, podniesiony zarzut materialnoprawny mógłby dotyczyć błędnego zastosowania przepisu, jednak szczątkowość sformułowanej podstawy kasacyjnej i mało precyzyjne uzasadnienia skargi kasacyjnej, co przekłada się na praktyczny brak jakiejkolwiek argumentacji przeciwko stanowisku sądu I instancji, nie pozwalają merytorycznie rozważyć tak wadliwie sformułowanego zarzutu, nawet w drodze daleko idącej rekonstrukcji. Jest on bowiem w istocie pozbawiony treści innej niż brak akceptacji skarżącego kasacyjnie dla wyniku postępowania administracyjnego, co jednak nie stanowi uprawnionej podstawy kasacyjnej.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.