Skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem Sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie, na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, uwzględniając skargę, powołał u podstaw orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i wskazał jako naruszone art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu pierwszej instancji ZUS nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy tj., kwestii związanych z ewentualnym przedawnieniem zobowiązań składkowych oraz błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy wskutek uznania, że zapłata zaległości składkowych nie pozbawiłaby skarżącej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że przedmiotem rozpoznania sprawy jest kwestia umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek a nie kwestia ich istnienia. Należy zauważyć, iż w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności nie jest dopuszczalne badanie zgodności z prawem decyzji o odpowiedzialności następcy prawnego. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli decyzji dotyczącej umorzenia (w tym też odmowy umorzenia należności z tytułu składek). Nie jest natomiast uprawniony do kontroli decyzji w przedmiocie wymiaru składek i ich poboru. W tym zakresie bowiem zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu powszechnego (nie zaś administracyjnego), w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd administracyjny, nie jest zatem uprawniony do badania, czy organ w sposób zgodny z prawem przeniósł na skarżącą zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu tego Sądu z 25 czerwca 2020r., sygn. akt I GSK 83/20, że przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w graniach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek nie rozstrzyga kwestii związanych z ich wysokością, lecz przesądza o braku podstaw do umorzenia kwoty wynikającej z zaległości. Organ administracyjny umocowany jest do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w granicach przyznanej mu kompetencji. W sytuacji gdy, decyzja w sprawie umorzenia należności nie jest decyzją dotyczącą ustalenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem lub wyłączenia z ubezpieczenia ani też istnienia i wymagalności dochodzonego obowiązku opłacenia składek przez zobowiązanego, rozstrzyganie tych kwestii pozostaje poza zakresem kompetencji organu. Poza zakresem sprawy dotyczącej umorzenia należności pozostaje zatem co do zasady ustalenie okoliczności związanych z wymagalnością tych należności. Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ, rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek, powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności. Zasadnie zwraca uwagę strona wnosząca skargę kasacyjną, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Pozostaje ona bowiem zatem poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej, w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., dotyczącej umorzenia należności. W tego rodzaju postępowaniu ewentualne wątpliwości dotyczące wymagalności obowiązku opłacenia należności, objęcia czy wyłączenia z ubezpieczeń społecznych, a także przedawnienia, mogłyby być podstawą zainicjowania przez zainteresowanego odrębnego postępowania w zakresie ustalenia obowiązku, określenia wysokości tych należności i okresów ich powstania. Ponadto kwestia zgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z Konstytucją RP była badana przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 maja 2020r., sygn. akt P 2/18 orzekł, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał, odnosząc się do podniesionych w pytaniu Sądu wątpliwości dotyczących tożsamości przepisu zakwestionowanego w rozpoznawanej sprawie i art. 70 § 6 O.p., który był przedmiotem orzekania Trybunału w sprawie o sygn. SK 40/12, wskazał, że tezy tego wyroku nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w obecnym postępowaniu. Trybunał zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy. Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Trybunał zauważył, że mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków.
W granicach prowadzonej sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, pozostaje ustalenie przesłanek, od których ustawa uzależnia umorzenie tych składek. Przedmiotem postępowania o umorzenie należności jest zatem ustalenie istnienia materialnoprawnej podstawy umorzenia, jaką jest całkowita nieściągalność, a w przypadku jej braku - zaistnienie uzasadnionego przypadku w stosunku do płatnika składek. Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie do potrzeby rozważenia kwestii przedawnienia należności składkowych wobec dłużnika pierwotnego - spadkodawcy, a następnie wobec skarżącej nie może być zatem uznane za prawidłowe, podobnie, jak i osadzona na jego gruncie ocena o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Rację ma organ, że wyjaśnienia przedstawione w kwestii braku przedawnienia należności z tytułu składek objętych decyzją wydaną dla W. K. są wystarczające. Jakkolwiek jak powyżej wskazano zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to zauważyć należy, że ZUS wykazał, że dochodzone należności są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu.
Podkreślić należy, że w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, ZUS został wyposażony w kompetencję do umorzenia należności z tytułu tych składek w przypadku stwierdzenia ustalonych ustawowo przesłanek umorzenia. Obowiązujące przepisy przewidują mianowicie, że umorzenie należności jest możliwe w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź istnienia uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Wskazać należy, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przepisów u.s.u.s. wynika, że umorzenie należności z tytułu składek możliwe jest w przypadku całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., bądź też istnienia uzasadnionego przypadku, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przy czym, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w rozporządzeniu.
Rozporządzenie w § 3 ust. 1 wskazuje, że można umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Powyższe oznacza, że zadaniem Zakładu, jest określenie, czy zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa powyżej. Dopiero po stwierdzeniu zaistnienia określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji organ ma prawo umorzyć należności, co stanowi jego uprawnienie a nie obowiązek. W sprawie skarżąca nie udowodniła okoliczności wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia - nie wykazała przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, pozwalających na zastosowanie uznania celem umorzenia należności składkowych do czego ZUS (jak wskazano powyżej) nie jest bezwzględnie zobowiązany. Świadczy o tym użycie w art. 28 ust 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia terminu "może". Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. Uznanie administracyjne odnosi się do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że zastosowanie instytucji uznania administracyjnego możliwe jest dopiero w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone istnienie przesłanek umorzenia, a to oznacza, że ich brak zawsze skutkować będzie odmową umorzenia zaległości (por. np. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2022r., sygn. akt I GSK 1390/21, 22 stycznia 2025r., sygn. akt I GSK 1522/21 - dostępne w internecie).
Tym samym przedstawiona wyżej konstrukcja przepisu prawa materialnego, który miał zastosowanie w tej sprawie nie wyklucza ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia.
Ponieważ istota sprawy została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za dostatecznie wyjaśnioną, NSA uznał także za zasadne rozpoznać skargę i przyjął, że ustalone w sprawie okoliczności faktyczne stanowiły dostateczną podstawę odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała okoliczności, które mogłyby skutkować umorzeniem należności na podstawie wskazanych przez organ przepisów. Prawidłowo organ wskazał, że skarżąca (wraz z synem) jest spadkobiercą po zmarłym, który był płatnikiem składek i decyzją ZUS przeniesiona została na nią (i jej syna) odpowiedzialność za zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek, zatem przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s., nie zachodzą w stosunku do powyższego zadłużenia. Wysokość zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek przewyższa kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, zatem także przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie ma zastosowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ dostatecznie wywiązał się też z nałożonych na niego obowiązków procesowych, tj. zebrał cały dostępny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, a następnie rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi. Organ uwzględnił wszystkie okoliczności podane przez skarżącą oraz okoliczności wynikając z danych będących w jego posiadaniu. Stan faktyczny sprawy, będący podstawą rozstrzygnięcia, nie budzi wątpliwości. W skład majątku spadkodawcy wchodził udział w 1/2 części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości o powierzchni 368 m2 położonej w S. przy ulicy [...] zabudowanej budynkiem o powierzchni użytkowej 110,35 m2 dla której Sąd Rejonowy w Sosnowcu prowadzi KW o nr [...], obciążonej hipoteką na rzecz ZUS. Jego wartość, ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego 23 lutego 2021r. przez biegłego sądowego, wynosiła 153.000,00 zł. Skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z nastoletnim synem, wobec którego organ także wydał decyzję odmawiającą umorzenia zobowiązania z tytułu składek. 7 grudnia 2017r. Strona wystąpiła z wnioskiem o rentę rodzinną dla syna po zmarłym ojcu, jednak otrzymała decyzję odmowną, z uwagi na fakt, że zmarły na dzień zgonu nie spełniał warunków do uzyskania świadczenia emerytalno-rentowego. Utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w C. (3/4 etatu) w wysokości 2.931,60 zł brutto, tj. 2.302,02 zł netto. Jest osobą młodą (44 lata) i w pełni zdolną do podjęcia zatrudnienia. Okoliczność, zaś, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem i oceną jej sytuacji nie oznacza, że z tej przyczyny decyzja jest wadliwa. Organ ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Podkreślić należy, że umorzenie należności z tytułu składek stanowiłoby wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem, tak jak w badanej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania zaległych należności, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji wyjątkowych, wręcz krytycznych, gdy np. ze względu na wiek, stan zdrowia, stan majątkowy i dochodowy oraz inne względy społeczne niemożliwe jest wywiązanie się dłużnika ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowana nie wykazała, to negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne.
W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - ZUS prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.