e) art. 59 §1 pkt. 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.; poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu przez organ egzekucyjny, a to wobec wygaśnięcia zobowiązań składkowych;
podczas gdy zgodnie z art przepis art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem Sąd I instancji winien zbadać nie tylko formalnoprawną kwestie dopuszczalności wniesienia zarzutów do tytułu wykonawczego, ale również sprawę ocenić merytorycznie, tj. zweryfikować kwestię ewentualnego przedawnienia.
2. naruszenie art. 33 § 5 pkt 1-3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu po 30 lipca 2020 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania zarzutów do tytułów wykonawczych jako środka zaskarżenia wniesionego w terminie; podczas gdy zgodnie z tym przepisem, środek ten przysługuje dłużnikowi w terminie trwania postępowania egzekucyjnego;
3. naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) nowelizującej ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów intertemporalnych, przejawiające się w uznaniu przez sąd I instancji za właściwym do stosowania w stanie faktycznym sprawy ust. 1 ww. przepisu, wskazującym na stosowanie przepisów dotychczasowych, podczas gdy, pierwsza czynnością egzekucyjną o której skarżąca została zawiadomiona było zajecie z 28 lutego 2023 r" co wskazywałoby na stosowanie ust 2 ww. przepisu, tj. zastosowanie przepisów zmieniających.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:
1. na podstawie art 176 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania;
2. rozpoznanie skargi poprzez uwzględnienie skargi i na podstawie art 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; względnie uchylenia zarówno postanowienia I, jak i II instancji;
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję;
4. Ponadto, w trybie art 182 §2 p.p.s.a. oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.
Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Wskazać należy, że obowiązujące do 29 lipca 2020r. przepisy u.p.e.a. w zakresie dotyczącym m.in. zachowania terminu do wniesienia zarzutów stanowiły o konieczności dotrzymania przez zobowiązanego 7-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Ustalenie zaś, że zarzuty zostały złożone po terminie do dokonania tej czynności nie jest zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Gdy organ stwierdzi, że zarzuty zostały wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do ich merytorycznego rozpoznania i ma obowiązek odmówić ich oceny.
W przepisie art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. ustawodawca, w ramach wymogów jakie zawierać powinien tytuł wykonawczy, określił pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni, prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany ma ustawowo zakreślony termin 7 dni na zgłoszenie do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który liczony jest od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Termin ten ma charakter terminu zawitego bowiem od jego dochowania zależy powstanie uprawnienia do wniesienia zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że wniesienie zarzutów po terminie, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa (przepisy prawa), którego interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wniesienie zarzutów po terminie jest natomiast okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tego stanu organ nie ma możliwości ich merytorycznego rozpoznania.
Z akt sprawy wnika, że tytuły wykonawcze o numerach od [...] do [...] zostały doręczone skarżącej osobiście 9 maja 2011r. Zatem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w 2011r. i nie zostało zakończone na dzień 30 lipca 2020r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy z 11 września 2019r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070) dalej "ustawa zmieniająca u.p.e.a." . Z uwagi na zapis art. 13 ustawy zmieniającej u.p.e.a., do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ww. ustawy zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Zarzut o nieprawidłowym zastosowaniu przepisów intertemporalnych jest niezasadny. W związku z powyższym zarzuty na postępowanie egzekucyjne w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej wnosi się w terminie 7 dni od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (czyli w przypadku skarżącego 16 maja 2011 r.). Natomiast strona działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do ZUS w Zabrzu zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na okoliczność przedawnienia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych pismem z 2 kwietnia 2023 r., sprecyzowanym ostatecznie 15 maja 2023 r.
Tylko zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 § 1 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, tamże), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, tamże). Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył jej granic. Sąd ten rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie DIAS w Katowicach utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie Dyrektora ZUS w Zabrzu odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zarzutów skarżącej z uwagi na upływ terminu do ich wniesienia. Ocenie podlegała kwestia formalna - zachowanie terminu do wniesienia zarzutów. Poza sprawą pozostaje natomiast kwestia samej zasadności zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym, wykonania obowiązku, czy również podnoszonego w zarzucie kasacyjnym przedawnienia.
Zarzucane naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., które mają charakter przepisów ustrojowych jest również niezasadne. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (wyrok NSA z 17.01.2018, sygn. akt II FSK 39/16). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie nie doszło do żadnego z przypadków, który uzasadniałby sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów art.1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wywiedziono, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił sprawę na podstawie innych kryteriów niż kryterium legalności. Stąd opinia skarżącego, że ocena legalności dokonana w zaskarżonym wyroku była błędna, nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutu naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a oraz art. 3 p.p.s.a.
W tym świetle za chybione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a., art. 33 § 5 pkt. 1-3 , art. 34 § 1 u.p.e.a., art. 59 § 1 pkt. u.p.e.a., art. 13 ust.1 i 2 ustawy zmieniającej u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że również zarzuty sformułowane w pkt. 1 c i d petitum skargi kasacyjnej są chybione, a przez to nie mogły okazać się skuteczne, jako że wymienionych w nich przepisów Ordynacji podatkowej Sąd I instancji nie stosował. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, w którym to w sprawach nieuregulowanych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – z mocy jej art. 18 mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Ordynacji podatkowej nie miały zastosowania w sprawie, zatem nie mogły zostać naruszone.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).