Wyrok NSA z dnia 04 września 2025, sygn. I GSK 1190/22

Nadto Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, że przedstawione przez skarżącą umowy z E. i P. nie są dowodem potwierdzającym jej wydatki z tytułu opłat eksploatacyjnych, gdyż dokumentują jedynie okoliczność zawarcia przez stronę umów o dostarczanie energii elektrycznej i gazu. O ile bowiem umowa może świadczyć o tym, że na jej podstawie może dochodzić do rozliczeń pomiędzy jej kontrahentami, o tyle nie jest ona wystarczającym dowodem na okoliczność, że osoba przedstawiająca taką umowę ponosi - w konkretnych datach i wysokościach - określone wydatki. Organ uwzględnił okoliczność, że skarżąca ponosi koszty zakupu prądu i gazu, przyjmując w ramach stałych wydatków na utrzymanie - zgodnie z jej oświadczeniem - opłaty eksploatacyjne w kwocie 400 zł.

Z powyższych przyczyn Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko organu co do tego, że skarżąca nie wykazała, iż obecnie to ona - a nie jej córka, będąca od dłuższego czasu właścicielem lokalu mieszkalnego - spłaca raty zaciągniętego kredytu mieszkaniowego.

Wątpliwości Sądu nie budzi także stanowisko organu co do tego, że fakt spłacania przez skarżącą karty kredytowej, czy też istnienia zaległości w opłacaniu czynszu nie mogły stanowić okoliczności przemawiających za umorzeniem należności składkowych. Obciążające skarżącą zobowiązania cywilnoprawne nie mogą bowiem korzystać z pierwszeństwa zaspokojenia przed wierzytelnościami ZUS, wynikającymi z obowiązku finansowania przez stronę składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Względy społeczne, cel jakiemu wskazane zobowiązania publicznoprawne służą, wymagają, aby zobowiązania te były realizowane, a płatnik nie był pochopnie z nich zwalniany. ZUS nie może definitywnie rezygnować z dochodzenia swoich należności, kierując się wyłącznie subiektywnym przekonaniem płatnika o wyższości zobowiązań cywilnoprawnych nad należnościami składkowymi, czy też przekonaniem o zbędności ich regulowania wobec faktu skorzystania ze świadczenia po zmarłym mężu. Nadto instytucja umorzenia nie może być wykorzystywana do poprawy sytuacji majątkowej czy zabezpieczania interesów płatnika oraz jego wierzycieli, kosztem ZUS.

Sąd nie znalazł także podstaw do podważenia oceny organu, że obciążające skarżącą zobowiązania alimentacyjne nie uzasadniają umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, tym bardziej, że z oświadczeń skarżącej jasno wynika, iż obciążenia te mają charakter czasowy, albowiem służą wsparciu syna w związku z kontynuowaniem przez niego nauki.

Nadto, jak prawidłowo wskazał organ, zgromadzone w sprawie dowody nie wskazują na to, aby w sprawie zaszły wynikające z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przesłanki umorzenia w postaci poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub nadzwyczajnego zdarzenia, powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogło pozbawić skarżącą możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. W badanej sprawie bowiem klęska żywiołowa lub nadzwyczajne wydarzenie nie były powodem ani powstania zaległości, ani wyrejestrowania działalności skarżącej. Zadłużenie powstało na skutek nieopłacania przez skarżącą w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Zobowiązania te dotyczą poszczególnych okresów od grudnia 2007 r. do grudnia 2009 r., a działalność gospodarczą skarżąca zakończyła 1 stycznia 2010 r.

Zdaniem Sądu organ zasadnie również stwierdził, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca niewątpliwie bowiem nie powołała się na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawiałyby ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Natomiast, wskazując na swój zły stan zdrowia, skarżąca nie przedłożyła jednocześnie orzeczenia o niezdolności do pracy ze względu na swoją sytuację zdrowotną.

Odnosząc się końcowo do zarzutu skargi, że organ błędnie ocenił okoliczność potrąceń alimentacyjnych - które określił jako zaległości alimentacyjne, podczas gdy są to bieżące alimenty, wypłacane co miesiąc synowi - Sąd wskazał, że ta okoliczność pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że skarżąca nie wyjaśniła dlaczego wypłata alimentów na rzecz syna następuje przez komornika w postępowaniu egzekucyjnym, a nie dobrowolnie, skoro w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nalicza i pobiera koszty egzekucyjne, które dodatkowo obciążają budżet skarżącej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Sądem I i II instancji według norm przepisanych wskazując, że koszty te nie zostały ani w części ani też w całości opłacone. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegająca na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że skarżąca nie posiada wystarczających składników majątkowych na spłatę zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne w łącznej kwocie 14.773,28 zł za lata 2007-2009;

2/ naruszenie prawa materialnego; tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie niewłaściwego sposobu obliczania okresów przedawnienia roszczeń z ubezpieczenia społecznego mniej korzystnego dla skarżącej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności NSA rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. sprowadza się do zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że został on niestarannie skonstruowany. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych oznaczonych literami od a do c. Niemniej autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z tych liter ma w sprawie zastosowanie. Jedynie z treści przedstawionego zarzutu oraz jego uzasadnienia można wywieść, że dotyczy lit. c, tj. "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Podobnie niepoprawnie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 8 k.p.a. składa się z dwóch mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów) mających zróżnicowaną treść normatywną. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy skarga wskazuje jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 8 k.p.a., a także z jego uzasadnienia nie wynika, który z paragrafów owego artykułu autorka kasacji uznaje za naruszony. Zarzut kasacyjny w powyższym zakresie nie nadaje się zatem do rozpoznania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie należy wskazać, że zasadnie i prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem reguł w nim obowiązujących, a w szczególności z poszanowaniem art. 6 i art. 7 k.p.a. Organ ustosunkował się do wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, a także ocenił zebrany materiał dowodowy w sposób kompletny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym zadość art. 107 § 3 k.p.a. Organ uznał, a WSA zaakceptował, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia ubóstwa oraz uznania, że sytuacja skarżącej jest definitywna.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczenia skarżącej o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji osoby fizycznej i wywiadu przeprowadzonego przez organ wynika, że skarżąca kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pobiera rentę rodzinną w wysokości 3 698,07 zł brutto, ze świadczenia komornik sądowy pobiera kwotę 549,70 zł, do wypłaty pozostaje 2 517,54 zł netto, z uwagi na stan zdrowia nie pracuje zarobkowo i nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z urzędu pracy, nie korzysta także z pomocy społecznej, jej stałe miesięczne wydatki to: czynsz – 200 zł, opłaty eksploatacyjne – 400 zł, koszty leczenia – 200 zł, inne wydatki – 500 zł, nie jest właścicielem nieruchomości, a jest właścicielem samochodu osobowego marki Opel Astra rok produkcji 1998. Organ, a także WSA, wbrew twierdzeniom kasatorki, uwzględnił oraz ocenił również okoliczność cywilnoprawnego zadłużenia skarżącej kasacyjnie, trafnie wskazując, że zobowiązania te nie mogą jej promować, a w przypadku rat kredytu hipotecznego to są płacone przez jej córkę. Nadto kasatorka w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że "jak również niewielki dochód, jakim dysponuje M.S., kształtujący się na poziomie zbliżonym do kwoty około 2 (dwóch) tysięcy złotych netto, co daje w rodzinie dochód około 1 (jednego) tysiąca na osobę", jednak z ww. oświadczenia wynika, iż skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nadto, co istotne skarżąca kasacyjnie nie korzysta z żadnych form wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku, a zatem również ta okoliczność przemawia za słusznością rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Zauważyć przy tym należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 3 i 3a (por. wyroki NSA: z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13, https://cbois.nsa.gov.pl/), gdyż to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Wskazane regulacje nie wykluczają ciążącej na organie administracyjnym zasady prawdy materialnej, niemniej jednak w sposób istotny modyfikuje pozycję procesową strony postępowania administracyjnego zdecydowanie aktywizując ją do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym celem wykazania przesłanek umorzenia. Zatem też przywoływanie przez skarżącą, jako kosztów niesprecyzowanych i niewykazanych "cen żywności i ubrań" pozostaje dla sprawy bez znaczenia.

Ponadto w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych ZUS dopuścił dowody na okoliczność sytuacji majątkowej zobowiązanej. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a poczynione przez ZUS ustalenia faktyczne oraz ich ocena znajdują szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Treść skargi kasacyjnej wskazuje zaś, że jej autorka wyłącznie polemizuje z oceną stanu faktycznego, dokonaną przez organ administracji, a prawidłowo zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie godzi się z wnioskami wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, że dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione.

W wyniku tej oceny Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że podjęta została decyzja mieszcząca się w granicach uznania administracyjnego, a NSA nie znalazł podstaw do uznania jej niezgodności z prawem. Należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 28 u.s.u.s. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie niewłaściwego sposobu obliczania okresów przedawnienia roszczeń z ubezpieczenia społecznego mniej korzystnego dla skarżącej, to niewątpliwie tak sformułowany zarzut jest nieskuteczny. Zaznaczyć przede wszystkim należy, że wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni, bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto wskazać trzeba, że art. 28 u.s.u.s. składa się aż z 6 ustępów (od 1 do 6, w tym ust. 3a i 3b) zaś ust. 3 tegoż artykułu zawiera dodatkowo aż 8 punktów. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą konkretnie jednostkę redakcyjną art. 28 u.s.u.s., w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, dlatego też nie może oczekiwać, że w tym zakresie wyręczy go sąd kasacyjny. NSA nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Ponadto podnosząc naruszenie art. 28 u.s.u.s. skarżąca kasacyjnie wskazuje na "niewłaściwy sposób obliczania okresów przedawnienia roszczeń z ubezpieczenia społecznego". Z kolei art. 28 u.s.u.s. w żadnej jednostce redakcyjnej nie odnosi się do instytucji przedawnienia, która jest uregulowana w art. 24 ust. 4-6 i 6g-6h u.s.u.s.

Uwzględniając dotychczasowe ustalenia NSA uznał, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, a WSA trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania ZUS były uzasadnione i zgodne z zasadami postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności decyzji, stwierdzając, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania nie orzeczono, bowiem stosowny wniosek nie został zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odnosząc się natomiast do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.