W skardze kasacyjnej A. S.A. z siedzibą we W. zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wyrażające się w przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, która ma charakter cywilnoprawny, czyli wynika ze stosunku z zakresu prawa cywilnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym, w sytuacji gdy w myśl przepisów Kodeksu Postępowania Cywilnego sprawy egzekucji zobowiązań wynikających ze stosunków z zakresu prawa cywilnego należą do właściwości sądów rejonowych i działających przy tych sądach komorników, a nie organów egzekucji administracyjnej (sprawy cywilne);
- a także art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. poprzez nieuznanie wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia i lapidarną ocenę dokonanego potrącenia przez oba organy egzekucyjne, co miało istotny wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie;
- naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust.3 u.p.p.u.w. wyrażające się w przyjęciu, że roszczenie o opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego we własność przedawnia się z upływem 10 lat (teraz 6 lat), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów powinna prowadzić do konkluzji, że opłata z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania we własność powinna przedawniać się z upływem lat 3 jako roszczenie okresowe bądź związane z działalnością gospodarczą (gospodarowania nieruchomościami) w ramach dominium przez właściciela nieruchomości jakim jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, co potwierdził TSUE w wyroku z dnia 25 lutego 2021 r. (C-604/19) .
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają sformułowane w skardze kasacyjnej skierowane przeciwko rozstrzygnięciu sądu I instancji zarzuty.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest, czy opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo swojego charakteru cywilnoprawnego podlega egzekucji w trybie administracyjnym, czy też będąc sprawą cywilną w trybie egzekucji sądowej, co uzasadniałoby umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec skarżącej.
Wobec powyższego podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. w zw. z art. 498 § 1 i § 2 k.c. oraz art. 118 k.c. w zw. z art. 4 ust. 1 i ust.3 u.p.p.u.w. w związku z nieuznaniem wygaśnięcia egzekwowanego roszczenia na skutek dokonanego przez skarżącą spółkę potrącenia oraz upływu terminu jego przedawnienia nie poddawały się kontroli instancyjnej w przedmiotowej sprawie. Wskazane przepisy nie miały i nie mogły mieć zastosowania w kontrolowanej sprawie. Podniesiony przez zobowiązaną zarzut wygaśnięcia egzekwowanego obowiązku z uwagi na przedawnienie dochodzonej należności oraz dokonanie przez zobowiązaną jej potrącenia, podlegał rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu stanowiąc odmienną sprawę administracyjną. Tym samym zgłoszone przez stronę zarzuty wskazujące na naruszenie powyższych przepisów wykraczają poza granice rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej.
Przechodząc do oceny zasygnalizowanej powyżej spornej w sprawie kwestii wskazać należy, że sprawa dotycząca analogicznego problemu prawnego tej samej strony była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 749/21 (LEX nr 3740122) oraz 14 lutego 2025 r. sygn. akt I GSK 640/21 (LEX nr 3840673) a wyrażone w nich stanowisko w pełni podziela i akceptuje skład orzekający w niniejszej sprawie i przyjmuje je jako własne.
Odnosząc się zatem do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. i art. 33 § 1 pkt u.p.e.a. w zw. z art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w zw. z art. 758 k.p.c. wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym zaległość z tytułu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo swojego cywilnoprawnego charakteru podlega egzekucji w trybie administracyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych powyżej wyrokach prawo użytkowania wieczystego ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, jest prawem rzeczowym regulowanym w art. 232-243 kc. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powoduje przekształcenie jednego prawa rzeczowego w inne prawo rzeczowe. Decyzja administracyjna o przekształceniu użytkowania wieczystego powoduje skutki w sferze cywilnoprawnej. Akty administracyjne, zarówno indywidualne jak i generalne, mogą być zdarzeniami cywilnoprawnymi, tj. mogą powodować powstanie, zmianę lub przekształcenie stosunku cywilnoprawnego. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powoduje ustanie prawa użytkowania wieczystego i nabycie prawa własności nieruchomości przez dotychczasowego użytkownika wieczystego. W wyroku z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I CK 316/02, Sąd Najwyższy uznał, że "opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wynagrodzeniem za przeniesienie własności nieruchomości gruntowej w szczególny sposób, przewidziany ustawą z 1997 r.". Podobnie w wyroku z 15 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 544/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że "opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi swoisty odpowiednik ceny za nabycie własności (oczywiście w pewnym uproszczeniu), nie zaś opłatę za dokonaną czynność administracyjną". Argumentu przeciwko tej tezie nie stanowi okoliczność, że opłata za przekształcenie podlega przymusowemu egzekwowaniu - w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni zasadnie - w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie ulega wątpliwości, że sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a tym samym, stanowiąca integralny element tej sprawy kwestia ustalenia opłaty za przekształcenie została przekazana przez ustawodawcę do właściwości rzeczowej organów administracji (art. 3 ust. 1 u.p.e.a.). Właśnie z tego względu należy uznać, że opłata ustalona w decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności podlega egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a. - jako "inna niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. należność pieniężna pozostająca we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej".
Jak już wyżej wskazano, administracyjnemu trybowi egzekucji nie stoi na przeszkodzie cywilnoprawny charakter opłaty. Wprawdzie w myśl "klasycznego" poglądu doktryny, egzekucji administracyjnoprawnej podlegają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym (publicznoprawnym), a realizacja innych obowiązków w tym trybie dopuszczana jest jedynie na zasadzie wyjątku przewidzianego wyraźnie w przepisach szczególnych, jednakże - zdaniem sądu - należy podzielić spostrzeżenie, iż twierdzenie takie było w pełni uzasadnione przy wcześniejszym brzmieniu art. 2 u.p.e.a. Natomiast analiza obowiązków wymienionych obecnie w art. 2 § 1 u.p.e.a. nie pozwala już na takie zawężające traktowanie zakresu przedmiotowego obowiązywania analizowanej ustawy, a już na pewno nie wyłącznie na podstawie tego przepisu (zob. D.R. Kijowski (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, pod red. D.R. Kijowskiego, Warszawa 2010, uw. 2.10. do art. 2). Treść przywołanego wyżej art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., w zestawieniu z pozostałymi punktami tego paragrafu, a zwłaszcza z jego punktem 5 - w którym odrębnie przewidziano, że egzekucji administracyjnej podlegają właśnie "należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw" - w pełni potwierdza trafność przywołanego wcześniej poglądu judykatury, że o tym, czy dany obowiązek podlega egzekucji administracyjnej, nie decyduje jego charakter prawny, ale ustalenie, we właściwości jakich organów (sądów czy też organów administracji publicznej) obowiązek ten pozostaje.
W związku z powyższym uznać należy, że opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez wątpienia jest niepodatkową należnością budżetową, do której stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych i podlega egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1a w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.e.a. Nie sposób tym samym podzielić argumentacji skarżącej Spółki, że skoro obowiązek egzekucji przedmiotowej opłaty ma charakter cywilnoprawny to nie podlega przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak stanowi przywołany przez skarżącą przepis art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Wystarczającym zatem warunkiem zastosowania tego trybu egzekucji jest (między innymi) pozostawanie danej należności we właściwości rzeczowej organów administracji, co niewątpliwie ma miejsce w omawianym przypadku. Nie ma natomiast wymogu, aby w takiej sytuacji sam obowiązek dotyczący prowadzenia egzekucji przez organy administracji publicznej miał jeszcze dodatkowo wynikać z osobnego przepisu prawa.
Wobec tego, że żaden z zarzutów sformułowanych w ocenianej skardze kasacyjnej nie okazał się zasadny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).