Wyrok NSA z dnia 15 października 2025, sygn. I GSK 1239/22

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenie rozpoznanie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji a także umorzenie postępowanie w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) przepisu prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji istoty zarzutów zawartych we wniesionej przez skarżącą skardze;

2) przepisu prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 oraz 76 kpa, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi jako niezasadnej w wyniku uznania, że skarżąca nie wykazała w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie skarżonej do Sądu decyzji, że udzielona jej dotacja została wykorzystana na cel przewidziany w umowie dotacyjnej tj. na zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu w sytuacji, gdy przedstawiono organowi dowody w postaci dokumentów urzędowych w postaci zaświadczeń wydanych przez właściwe Organy: PINS w Pruszkowie oraz Burmistrza Gminy B., z których treści wprost wynika, że w ciągu 2018 r. doszło u skarżącej do zwiększenia liczby miejsc dla dzieci w Żłobku nie tylko o wymagane w umowie dotacyjnej 5 miejsc, ale o 10 miejsc;

3) przepisu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 60 i 61 ustawy o finansach publicznych polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dotacji na zwiększenie liczby miejsc w Żłobku, które toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jedynym dopuszczalnym prawnie dowodem, którym strona może wykazać, że doszło do zwiększenia liczby miejsc w żłobku i tym samym że doszło do należytego wykorzystania dotacji na cel, który został określony w umowie o dofinansowanie, jest stosowny wpis organu ewidencyjnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w elektronicznie prowadzonym Systemie Informacji Oświatowej oraz że wyklucza to udowodnienie wspomnianych okoliczności za pomocą innych dowodów, w tym zaświadczeń urzędowych wydanych przez właściwe organy nawet w sytuacji gdy decyzja Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie nie określała początkowej liczby miejsc w Żłobku (bo nie było wówczas takiego prawnego wymogu).

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionej podstawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sprawy dotyczy oceny podstaw do stwierdzenia niezgodnego z przeznaczeniem wykorzystania dotacji, w sytuacji braku potwierdzenia przez uprawnione organy utworzenia w roku 2018 nowych miejsc opieki w żłobku, w efekcie uchylania się przez skarżącą od podejmowania działań w celu określenia liczby miejsc opieki utworzonych w żłobku T. i dokonania aktualizacji wpisu w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych.

Odnosząc się merytorycznie do tego zagadnienia należy wskazać, że z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wskazuje organy właściwe do ustalenia liczby miejsc w żłobku i w klubie dziecięcym. W przypadku żłobków liczbę miejsc określa właściwy państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych (art. 25 ust. 2a pkt 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3), natomiast w przypadku klubów dziecięcych liczbę tę określa burmistrz gminy w opinii potwierdzającej spełnienie wymogów. Na gruncie rozpatrywanej sprawy potwierdzenie utworzenia w roku 2018 nowych miejsc opieki w Żłobku T. należało do Burmistrza Gminy B. przez dokonanie stosownych wpisów we właściwym rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, nie do organów procedujących w sprawie i do Sądu. Dokonanie stosownych wpisów w rejestrze powinno być poprzedzone wydaniem decyzji przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Pruszkowie potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych W roku 2018 decyzja taka nie była wydana.

Żłobek został wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych, prowadzonego przez Burmistrza Gminy B. w dniu 15 lipca 2014 r. na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów, które nie wymagały podania liczby miejsc przy dokonywaniu wpisu do rejestru. We wniosku o dokonanie wpisu, ale też w decyzji właściwego organu z dnia 13 czerwca 2014 r. nie określono zatem liczby miejsc.

Pismem z dnia 4 stycznia 2018 r. Burmistrz Gminy B. poinformował stronę o zmianach w obowiązujących przepisach dotyczących żłobków i klubów dziecięcych. W związku z brakiem reakcji skarżącej, kolejnym pismem z dnia 17 października 2018 r. skarżąca została poinformowana, że od dnia 1 stycznia 2018 r. ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 jednoznacznie wskazuje organy właściwe do ustalenia liczby miejsc w żłobku i klubie dziecięcym. W przypadku żłobków liczbę miejsc określa właściwy państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, natomiast w przypadku klubów dziecięcych liczbę tę określa burmistrz gminy w opinii potwierdzającej spełnienie ww. wymogów. W związku z powyższym wezwano stronę do dostarczenia decyzji potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych z określoną liczbą miejsc w żłobku. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. ponowiono wezwanie do uzupełnienia dokumentacji żłobka przez nadesłanie decyzji właściwego organu potwierdzającej spełnienie wymogów sanitarno-lokalowych, która pozwoli na uaktualnienie danych w rejestrze.

W uzupełnieniu powyższego pisma, pismem z 7 marca 2019 r. wyjaśniono, że na potrzeby sprawozdawczości realizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w trakcie kontaktów roboczych ustalono liczbę miejsc w Żłobku T. na 25 zgodnie z informacją przekazaną przez właściciela żłobka. Pomimo podjętych niezależnych działań przez Wojewodę w celu dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie uzyskano potwierdzenia utworzenia 5 miejsc opieki w Żłobku ze środków przyznanej dotacji, co było skutkiem braku właściwych działań strony.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 60 i art. 61 u.f.p. (kilka jednostek redakcyjnych) polegającą na uznaniu przez Sąd, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu dotacji na zwiększenie liczby miejsc w żłobku, które toczy się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynym dopuszczalnym prawnie dowodem, którym strona może wykazać, że doszło do zwiększenia liczby miejsc w żłobku i tym samym że doszło do należytego wykorzystania dotacji na cel, który został określony w umowie o dofinansowanie, jest stosowny wpis organu ewidencyjnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w elektronicznie prowadzonym Systemie Informacji Oświatowej, oraz że wyklucza to udowodnienie okoliczności za pomocą innych dowodów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem nie ma możliwości kwestionowania zasad przyjętych do ustalenia wysokości dotacji celowej na ten cel, a więc zasad przyjętych w Programie MALUCH 2018 i znajdujących odzwierciedlenie w umowie podpisanej przez skarżącą z właściwym wojewodą. Umowie, w której jasno wskazano, na jaki cel została przyznana dotacja. Było to utworzenie w 2019 r. nowych miejsc w żłobku istniejącym, z zarejestrowaną określoną ilością miejsc (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I GSK 1423/23, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy za chybione uznano sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 60 i art. 61 u.f.p., a także przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 oraz art. 76 k.p.a.

Należy stwierdzić również, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty skargi, wyjaśnia zastosowane w sprawie przepisy, a ściślej przytacza ich brzmienie, przytacza podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji lub prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.