Gmina Miejska K. (dalej: "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uznanie skargi za zasadnej i uchylenie decyzji Ministra finansów z [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty dochodów uzyskiwanych na rzecz Skarbu Państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych oraz zrzeczono się rozprawy.
I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to:
1) art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przepis ten stanowi zamknięty katalog należności o charakterze publicznoprawnym, co doprowadziło do jego nie zastosowania w niniejszej sprawie podczas, gdy konstrukcja tej normy prawnej wskazuje na możliwość poszerzenia katalogu o inne należności;
2) art. 60 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię w związku z przepisami działu III ustawy Ordynacja podatkowa, przez uznanie, iż do należności określonych w art. 60 u.f.p. oraz nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa (dalej O.p.);
3) art. 60 u.f.p w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkowało przyjęciem, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Gminy Miejskiej K. podczas gdy prawidłowe jest zastosowanie tych norm prawnych a w konsekwencji stwierdzenie nadpłaty i zwrot kwoty [...] złotych;
4) art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 23 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie zwrotu nienależnie wpłaconej kwoty w wysokości [...] złotych;
5) art. 255 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż norma ta stanowi, iż po upływie wskazanych w niej terminów przekazania dochodów wygasa prawo do zwrotu nienależnie przekazanych dochodów do wojewody gdy tymczasem z zapisów jej jednoznacznie wynika, iż terminy w niej wskazane dotyczą jedynie terminów przekazania dochodów a nie rodzą skutków materialnoprawnych w postaci wygaśnięcia prawa do zwrotu nadpłaty;
6) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, dalej: "p.p.s.a.") poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego co uniemożliwiło merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strony postępowania zrzekły się rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 18 października 2023 r., V SA/Wa 3017/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Finansów. Prezydent Miasta K. zwrócił się do Wojewody M. o zajęcie stanowiska w zakresie określenia wysokości potrąceń z wpływów osiąganych z tytułu zmiany celu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa położonych na terenie Miasta K. Gmina zwróciła się do Wojewody M. o zwrot nienależnie przekazanych dochodów (dział 700, rozdział 70005 § 0770) w latach 2019 - 2021 z tytułu zmiany celu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa w wysokości [...] złotych. Decyzją z [...] lipca 2022 r. Wojewoda M. odmówił stwierdzenia nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i zwrotu [...] złotych. Minister Finansów decyzją z [...] października 2022 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna Gminy Miejskiej K. została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. W pkt od 1) do 6) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wskazanych tam przepisów, przy czym nie określił, które z nich są przepisami prawa materialnego, a które przepisami postępowania.
O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., przepisy u.f.p., oraz przepisy kpa w zakresie wskazanym w art. 67 ust. 1 u.f.p.: Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879).
W pkt 6) w petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie
art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt od 1) do 5) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 60 u.f.p.; art. 60 u.f.p. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p.; art. 255 u.f.p.– przez błędną wykładnię; poprzez jego niezastosowanie.
Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Stan faktyczny tej sprawy nie jest sporny, wpłaty dokonane na rachunek bankowy Gminy Miejskiej K. z tytułu opłaty za zmianę celu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa zostały przekazane w terminach ustawowych na rachunek bankowy M. Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Finansów i Budżetu w wysokości pomniejszonej o 5%. Gmina Miejska K. nie zastosowała 25% potrącenia środków wynikającego z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednostka samorządu terytorialnego (powiat) pobrała dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i odprowadziła na rachunek dochodów budżetu państwa.
Według art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1, dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są przekazywane odpowiednio przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową - w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie.
Natomiast, zgodnie z art. 60 pkt 8) u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.
To, że Gmina Miejska K. pobrała dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i odprowadziła na rachunek dochodów budżetu państwa, nie stanowi o tym, że nie mają w sprawie zastosowania odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa na podstawie dyspozycji zawartej w art. 67 ust. 1 u.f.p. Katalog z art. 60 u.f.p. jest bowiem katalogiem otwartym, o czym stanowi użyty w nim zwrot "w szczególności".
Stosując zatem odpowiednio regulacje O.p. zawarte w art. 72 § 1 pkt 1) uznać trzeba, że do nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych (o których mowa w art. 60 u.f.p.) dochodzi wskutek zapłaty/przekazania świadczenia nienależnego lub zapłaty/przekazania kwoty należności w wysokości wyższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia. Istota nadpłaty sprowadza się do tego, że zobowiązany płaci wówczas, gdy nie musi tego robić (nie istnieje obowiązek wpłaty/przekazania należności), albo płaci za dużo (zapłacona/przekazana kwota niepodatkowej należności budżetowej przewyższa kwotę obliczoną prawidłowo). W obu przypadkach świadczenie zobowiązanego dokonane na rzecz wierzyciela przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad obowiązkowe jest nadpłatą. Kwota ta nie ma, bowiem podstawy prawnej, nie wynika z zawartego w ustawie obowiązku świadczenia, co jest charakterystyczne dla podatku. Zobowiązany płaci więcej niż powinien - nie dlatego, że jest taki obowiązek prawny, ale z innych przyczyn. Przyczyną powstania nadpłaty musi być zawsze przekonanie zobowiązanego, że to co płaci jest realizacją ciążącego na nim obowiązku uiszczenia należności publicznoprawnej. Jest to jedna z cech charakterystycznych nadpłaty.
Sytuacja, kiedy Gmina Miejska K. nie zastosowała 25% potrącenia środków, lecz 5% może być rozpatrywana w kategoriach nadpłaty, o jakiej mowa w art. 72 § 1 pkt 1) i 2) O.p. (Za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6) ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, źródłami dochodów własnych powiatu są 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Takim przepisem "stanowiącym inaczej" jest art. 23 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn): Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości.
Zwrot "potrąca się 25% środków" należy wykładać, jako nakaz skierowany do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, w tych ramach wykonującego czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz windykację tych należności. Na gruncie art. 255 ust. 1 u.f.p.p oznacza to, że zarząd powiatu (w skład którego wchodzi starosta) przekazuje pobrane dochody budżetowe osiągane ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności po potrąceniu 25 % środków.
W tej sprawie, zarząd powiatu uzyskał należne wpływy tj. pobrał dochody budżetowe w wysokości należnej, lecz błędnie obliczył dochody (w wysokości większej od należnej) podlegające wpłacie i je wpłacił na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową. Na gruncie art. 60 u.f.p. – jak już to wcześniej ustalono - są to środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodem budżetu państwa, a pobrane uprzednio przez jednostkę samorządu terytorialnego (powiat) dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, w tym wypadku artykułem 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa w wysokości większej od należnej.
Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Pojęcie postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej z art. 1 pkt 1 ) kpa nie jest zdefiniowane. Należy przyjąć, że odnosi się ono do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. Zaistnienie takiej sytuacji daje więc podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji" (tak: Czesław Martysz, LEX, komentarz do art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu). Kiedy organ administracji publicznej wykonuje określone ustawą zadania publiczne decyzję administracyjną wydaje, gdy istnieje ku temu wyraźnie wskazana ustawowa podstawa prawna w przepisach administracyjnego prawa materialnego.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Rozpoznawana sprawa należy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, co powoduje, że mają zastosowanie odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8) O.p.: niepodatkowych należnościach budżetowych - rozumie się przez to niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych.
Żądanie strony zawarte w piśmie z 14 marca 2022 r. wyznaczyło przedmiot postępowania. Żądanie stanowi wskazanie tego, czego wnioskodawca się domaga. Nie musi być ono zredagowane profesjonalnie, z wykorzystaniem prawniczych formuł, byleby wskazywało jednoznacznie, co stanowi jego przedmiot. Brak żądania, jak i jego nieprecyzyjność uniemożliwiająca jego rozpatrzenie stanowi usuwalny brak formalny podania. Wojewoda M. przyjął, że wskazane pismo zawiera żądanie "zwrotu nienależnie przekazanych dochodów".
Decyzja Wojewody M. z 4 lipca 2022 r. w osnowie zawiera następujące rozstrzygnięcie:
"Na podstawie art. 60 i art. 255 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) postanawiam po rozpatrzeniu wniosku z 14.03.2022 r. znak: PD-02'5.3152.1.41.2022.DG Gminy Miejskiej K. (powiat [...]) o zwrot nienależnie przekazanych dochodów (dział 700 rozdział 70005 § 0770) w latach 2019 - 2021 z tytułu opłaty za zmianę celu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa w kwocie [...] zł (słownie: [...]), który wpłynął za pomocą platformy e-PUAP do Kancelarii M. Urzędu Wojewódzkiego w K. [...].03.2022 r., odmówić Gminie Miejskiej K. (powiat [...]) stwierdzenia nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i zwrotu kwoty [...]zł."
Osnowa decyzji administracyjnej to część, która zawiera konkretne rozstrzygnięcie dotyczące sprawy indywidualnej. W polskim prawie administracyjnym decyzja administracyjna składa się z dwóch głównych części: osnowy (rozstrzygnięcia) oraz uzasadnienia. Obie te części muszą być spójne i współzależne, aby decyzja była ważna i skuteczna. Osnowa decyzji to fundament, na którym opiera się treść uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Osnowa decyzji stanowi zatem jej centralny element, od którego zależy klarowność, spójność oraz precyzja przekazywanych treści w uzasadnieniu. Osnowa decyzji powinna być logiczną strukturą, która pozwala adresatowi decyzji oraz organom administracji publicznej i sądom zrozumieć przekazywane treści.
Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5) kpa, decyzja (postanowienie) zawiera rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie zawarte we wskazanej decyzji literalnie dotyczy odmowy stwierdzenia nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i zwrotu (....). Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda M. powołał art. 60 i art. 255 u.f.p. (art. 107 § 1 pkt 4 kpa). Decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, uzasadnienie prawne nie zawiera jednak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 1 pkt 6, § 3 kpa). Natomiast, Minister Finansów, jako podstawę prawną decyzji z [...] października 2022 r. powołał art. 61 ust. 3 pkt 1 oraz art. 67 ust. 1 w związku z art. 60 pkt 8 i art. 255 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
Przyjmuje się, że prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Taki przepisem kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia, lub też nakłada określony obowiązek będący sankcją za jego nieprzestrzeganie.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o finansach publicznych zawierają podstawę prawną do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty dochodów uzyskanych na rzecz Skarbu Państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz do wydania decyzji administracyjnej, co wynika z odesłania z art. 67 ust. 1 u.f.p.
Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1) i 2) O.p., za nadpłatę uważa się kwotę: nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku; podatku pobraną przez płatnika nienależnie lub w wysokości większej od należnej. Natomiast, według art. 75 § 1 O.p., jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Przepisy te mają odpowiednie zastosowane w rozpoznawanej sprawie, ponieważ środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody budżetu państwa pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa w wysokości większej od należnej.
Zgodnie z art. 23 ust. 3 ugn, od wpływów osiąganych ze wskazanych tam źródeł, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Zwrot "potrąca się 25% środków" jest nakazem skierowanym do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, w tych ramach wykonującego czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz windykację tych należności (art. 23 ust. 1 pkt 5 ugn). Starosta pełni funkcję zbliżoną do instytucji płatnika w prawie podatkowym. Płatnik podatku jest podmiotem, który odgrywa rolę pośrednika pomiędzy podatnikiem i organem podatkowym. Jego zadaniem jest obliczenie, pobranie od podatnika podatku i przekazanie go w określonym terminie organowi podatkowemu. Płatnicy otrzymują wynagrodzenie ryczałtowe z tytułu wypełniania swoich obowiązków, obliczone procentowo do zebranych podatków. Stawka podatkowa to określony procentowo lub kwotowo wskaźnik, który służy do obliczenia należnej kwoty podatku od podstawy opodatkowania. Nie jest jedynym parametrem wpływającym na wysokość podatku, ale odgrywa kluczową rolę w ustalaniu obciążenia podatkowego.
Potrącenie 25% środków jest odpowiednikiem stawki podatkowej, która ma zastosowanie przy obliczeniu przez starostę należnej kwoty odprowadzanej na rachunek dochodów budżetu państwa z tytułu wpływów osiąganych ze źródeł wskazanych w art. 23 ust. 3 usg. Prawidłowe potrącenie 25% środków wywołuje skutek uzyskania przez powiat dochodu w należnej wysokości. Na gruncie art. 60 u.f.p. jest to niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym będąca dochodem budżetu jednostki samorządu terytorialnego wobec pobrania przez nią dochodów związanych z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej odprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 8) O.p., jest to niepodatkowa należność budżetowa, niebędąca podatkiem i opłatą stanowiąca dochód budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikająca ze stosunków publicznoprawnych.
Potrącenie mniejsze, niż 25% środków skutkuje nadpłatą, ponieważ pobrane przez powiat dochody zostały odprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa w wysokości większej od należnej. Z drugiej strony, potrącenie mniejsze niż 25% środków skutkuje nieuzyskaniem przez powiat należności budżetowej w należnej wysokości. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) naruszył prawo materialne przez jego niewłaściwe zastosowanie akceptując powołaną podstawę prawną decyzji ostatecznej oraz niezastosowanie w sprawie odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 października 2023 r., V SA/Wa 3017/22; uchylił decyzję ostateczną Ministra Finansów z [...] października 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z [...] lipca 2022 r. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a.