9) art. 14 ust 1 pkt 4 lit. a p.o. w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie organizacji roku szkolnego w publicznych szkołach i placówkach artystycznych (Dz. U. nr 82 poz. 761; dalej zwanego: rozporządzeniem w sprawie organizacji roku szkolnego), przez nieuwzględnienie, że w publicznych szkołach artystycznych oraz w publicznych placówkach artystycznych, zajęcia dydaktyczno-wychowawcze rozpoczynają się w pierwszym powszednim dniu września, tym samym obowiązkiem Szkoły było wpisanie danych osób na listy odpowiednich dzienników, prowadzonych od pierwszych dni września. Nie wpisanie do dzienników nazwisk 6 osób świadczy o tym, że w odniesieniu do tych osób, Szkoła nie planowała realizacji swoich zadań w zakresie kształcenia artystycznego;
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.s.t. i z § 3 rozporządzenia, przez uchylenie decyzji organu z 16 sierpnia 2021 r., wynikające z nieuzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do uwzględniania w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018, 6 osób, które nigdy nie podjęły nauki w Szkole, ani nawet nie były wpisane do dzienników lekcyjnych, natomiast opóźnione działania spowodowały, że ich rezygnacje z nauki wpłynęły dopiero po 30 września 2017 r.;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej: k.p.a.), przez uchylenie ww. decyzji ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz przez błędną ocenę, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której organ zebrał niezbędny materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z § 2 ust 1 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia dokumentacji, przez uznanie, że wpis o przyjęciu do szkoły jest dowodem posiadania statusu ucznia, w przypadku osób które nie podjęły nauki w szkole i nie zostały wpisane do dzienników lekcyjnych, co w konsekwencji doprowadziłoby do naliczenia subwencji oświatowej na 2018 r. na te osoby, jako uczniów;
4) art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu, pomimo, że sąd nie zakwestionował ustaleń organu, dotyczących ucznia Szkoły Podstawowej w T., skutkujących obowiązkiem zwrotu przez skarżącą, nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z tego tytułu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt I FSK 1536/11).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Postawione przez Ministra w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione, niektóre z nich, także za nieskuteczne.
W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08).
W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego zarzuty skargi kasacyjnej można sprowadzić zatem do dwóch zarzutów.
W pierwszym z nich Minister wskazał, że doszło do naruszenia przepisów poprzez uchylenie decyzji organu ze względu na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych odnoszących się do postępowania dowodowego oraz poprzez błędną ocenę, że stan faktyczny sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, w sytuacji gdy organ zebrał niezbędny materiał dowodowy i na jego podstawie prawidłowo ustalił stan faktyczny.
Zatem w zarzucie tym Minister głównie kwestionuje ocenę sądu w zakresie zakwestionowanego stanu faktycznego sprawy. Nie wskazuje jednak w sposób konkretny, o jakie fakty chodzi w tym zarzucie. Nie wyjaśnia również tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Brak wyjaśnienia odnosi się także do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym tych dotyczących postępowania dowodowego. W ogóle w uzasadnieniu w zakresie tego zarzutu brak jakichkolwiek wywodów. Brak w zakresie tego zarzutu także wywodu dotyczącego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.
Tym samym zarzut ten należało uznać za nieskuteczny, a w konsekwencji przyjąć że ocena WSA w zakresie dostrzeżonych uchybień procesowych, w zaistniałym stanie faktycznym, nie została podważona i jest wiążąca podczas oceny legalności zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat pozostałych zarzutów. Uznać zatem należało, że doszło do skreślenia uczniów z listy uczniów po 30 września 2016 r. Zauważyć bowiem należy, jak wskazał sąd I instancji, że zamieszczona w księdze uczniów adnotacja o dacie i przyczynie opuszczenia szkoły potwierdza, że rezygnacja z nauki nastąpiła po 30 września 2017 r. Za uzasadnione uznać wiec należy twierdzenie skarżącej, że skoro na dzień sprawozdawczy, jakim jest 30 września 2017 r., dyrektor szkoły nie dysponował oświadczeniami o rezygnacji z nauki, to nie mógł wydać decyzji o skreśleniu konkretnego ucznia z listy uczniów tej szkoły, co było równoznaczne z utratą statusu ucznia. Słusznie WSA skonstatował, że skoro decyzja o skreśleniu spornych uczniów nie została wydana przed 30 września 2017 r., a organ nie wykazał, że zaistniała inna okoliczność uzasadniająca utratę przymiotu ucznia, to uznać należy, że zakwestionowani uczniowie w ww. okresie formalnie byli uczniami wskazanej szkoły artystycznej i podlegali wykazaniu w SIO.
Drugi z zarzutów procesowych dotyczący naruszenia przez sąd art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Ministra w całości pomimo, że sąd nie zakwestionował ustaleń organu, dotyczących ucznia Szkoły Podstawowej w T., skutkujących obowiązkiem zwrotu przez Miasto i G. C., nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej z tego tytułu.
Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 561/22; 8 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1591/20; 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 4309/21; 26 września 2024 r. sygn. akt III OSK 4/23).
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por.m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt II FSK 629/08).
Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, nie wykroczył poza granice danej sprawy, gdyż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była legalność jednej, niepodzielnej decyzji administracyjnej, nakładającej na Miasto i G. C. obowiązek zwrotu określonej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Należy podkreślić, że decyzja organu nie zawierała odrębnych rozstrzygnięć w zakresie poszczególnych uczniów ani wyodrębnionych kwot podlegających zwrotowi z tego tytułu, w tym także w odniesieniu do ucznia Szkoły Podstawowej w T., którego dotyczą ustalenia faktyczne niezakwestionowane przez sąd pierwszej instancji. Okoliczności te stanowiły jedynie element stanu faktycznego i kalkulacji kwoty objętej rozstrzygnięciem, nie zaś samodzielny przedmiot decyzji administracyjnej.
W takiej sytuacji brak było podstaw procesowych do uchylenia decyzji jedynie w części, albowiem sąd administracyjny nie jest uprawniony do rekonstruowania lub dzielenia rozstrzygnięcia organu w miejsce samego organu administracji. Stwierdzenie istotnych wad decyzji w zakresie jej podstawy prawnej lub proceduralnej skutkuje koniecznością uchylenia jej w całości, nawet jeżeli część ustaleń faktycznych nie budzi wątpliwości. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w granicach sprawy wyznaczonych treścią zaskarżonej decyzji, nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
W zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie w zarzucie pierwszym i trzecim, gdzie obok przepisu procesowego o charakterze wynikowym organ podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, nie podaje w zakresie tych przepisów materialnoprawnych postaci tego naruszenia, czy jest to błędna wykładani czy tez niewłaściwe zastosowanie.
Ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd I instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1875/17).
Dlatego też wskazane zarzuty, de facto, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieskuteczne.
Przedstawione rozważania dotyczące zarzutów: pierwszego i trzeciego z zakresu zarzutów procesowych, znajdują też zastosowanie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie do zarzutów: pierwszego, szóstego, siódmego, ósmego i dziewiątego, także ze względu na brak w zakresie tych zarzutów wskazania postaci naruszenia tego prawa, czy jest to błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego.
Dlatego także i te zarzuty kasacyjne organu ujęte w złożonym środku zaskarżenia należało uznać za nieskuteczne.
Natomiast w zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie zarzutów od drugiego do piątego wskazano na naruszenie prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania. Ujęto zatem dwie postacie naruszenia przepisów prawa materialnego wynikające z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. np. wyroki NSA z: 10 lipca2007 r. sygn. akt II FSK 886/06; 26 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK766/13). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd I instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie - wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1461/12 (por. M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz do art. 174 p.p.s.a., teza 8, opublikowano: LEX/el. 2021).
W związku z tym, że w zarzutach tych brak wskazania na czym polegał błąd w wykładni, jak i niewłaściwe zastosowanie, a także podania prawidłowej wykładni i subsumcji, zarzuty te również należało uznać za nieskuteczne. Niezależnie od powyższego, w kwestii spornej zaistniałej pomiędzy stronami, NSA opowiada się za poglądem prezentowanym przez G. i sąd I instancji. Za ważniejsze od dzienników lekcyjnych, w których odnotowuje się obecność uczniów na zajęciach należy uznać ustalenie statusu danej osoby, czy jest ona uczniem danej szkoły artystycznej. Podkreślenia wymaga artystyczny kierunek szkoły. Ustawodawca ze względu na specyfikę takich szkół wyodrębnił je ze zbioru szkół.
Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 4 p.o. dyrektor szkoły artystycznej realizującej wyłącznie kształcenie artystyczne skreśla ucznia z listy uczniów na pisemny wniosek rodziców lub pełnoletniego ucznia. Natomiast, jeśli chodzi o inne szkoły, to prawodawca przewidział inny tryb skreślenia ucznia z listy uczniów. W myśl art. 68 ust. 2 powołanej ustawy dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego.
Z przywołanych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca w odmienny sposób uregulował skreślenie uczniów z listy uczniów szkół artystycznych. Założyć należy, że jest to celowe rozróżnienie związane ze specyfiką tych szkół. Zatem skreślenie ucznia z listy uczniów takiej szkoły może nastąpić jedynie w przypadku, gdy rodzice ucznia złożą w tym zakresie pisemny wniosek lub taki wniosek złoży pełnoletni uczeń szkoły artystycznej. Do momentu skreślenia ucznia szkoły artystycznej z listy uczniów, posiada on status ucznia szkoły artystycznej. Przyjęcie odmiennego stanowiska, iż decydująca o statusie ucznia miałaby być frekwencja na zajęciach, skutkowałoby uznaniem braku treści normatywnej art. 68 ust. 4 p.o. Takiego zaś założenia w ramach wykładni przepisów prawa zaaprobować nie można.
W ramach wykładni przepisów prezentowanej w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że w myśl reguły per non est nie można interpretować przepisów w taki sposób, aby pewne ich fragmenty były zbędne (por. np. wyrok NSA z: 29 września 2017 r. sygn. akt I GSK 1951/15; 26 listopada 2014 r. sygn. akt I GSK 2076/13, 14 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 669/12; 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 942/12; 1 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 856/09).
W art. 10 ustawy o systemie informacji oświatowej, na który to przepis powołuje się sąd I instancji w motywach zaskarżonego orzeczenia ustawodawca wskazał, ze w bazie danych SIO, w zbiorach danych uczniów, są gromadzone dane identyfikacyjne i dane dziedzinowe uczniów. Zgodnie z art. 14 pkt 31 tej ustawy dane dziedzinowe w związku z nauką ucznia w szkole obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia nauki w szkole. Systemowe spojrzenie na wskazane regulacje ustawowe w pełni przekonuje do twierdzenia, że wolą ustawodawcy było uznanie odnośnie szkól artystycznych, iż utrata statusu ucznia następuje w wyniku działania dyrektora szkoły artystycznej w postaci skreślenia ucznia z listy uczniów na pisemny wniosek rodziców ucznia lub pisemny wniosek ucznia pełnoletniego. Wspomnieć wypada, że sama absencja ucznia takiej szkoły na zajęciach, nawet dłuższa, nie oznacza jeszcze, że uczeń ten zrezygnował z pobierania nauki w szkole. Ustawodawca znając specyfikę szkoły artystycznej i kształcących się w niej uczniów, w sposób usprawiedliwiony charakterem kształcenia w takiej szkole, miał prawo w sposób odmienny, odbiegający od reguły (art. 68 ust. 2 p.o.), uregulować utratę statusu ucznia szkoły artystycznej.
W konsekwencji argumentacja organu wsparta przepisami o charakterze wykonawczym, bazująca na dziennikach lekcyjnych i absencji na zajęciach, nie mogła przełamać wykładni wynikającej z przepisów ustawowych.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).