Wyrok NSA z dnia 08 stycznia 2026, sygn. I GSK 1271/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził wyrokiem z dnia 27 lutego 2025 r., sygn. akt V SAB/Wa 74/24, że rozpoznając niniejszą sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2024 r. I GSK 820/24 oraz zaleceniami sformułowanymi w jego uzasadnieniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie organu było sprzeczne z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., a także podważało wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów.

Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., zobligowany był stwierdzić stan bezczynności organu oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wydanie i przede wszystkim doręczenie decyzji po złożeniu skargi na bezczynność powoduje jedynie umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku strony (został on już bowiem rozpoznany). Zatem w przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku (jak w niniejszej sprawie - decyzja z 24 stycznia 2022 r., doręczona stronie po wniesieniu skargi z 15 kwietnia 2022 r., tj. w dniu 27 kwietnia 2022 r.) w razie uznania za zasadną skargi na bezczynność lub przewlekłość, koniecznym jest umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania stosownego aktu (decyzji, postanowienia) stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w trybie art. 161 pkt 3 p.p.s.a., co miało miejsce zgodnie z pkt 1 wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd, że "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. wyrok z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Łd 13/20). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy na okoliczność, że Sąd nie dopatrzył się w postawie organu złej woli (pisma organu informujące stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, skierowana do strony informacja o przekazaniu sprawy do właściwego Oddziału ZUS, zwykły ludzki błąd co do adresu skarżącego), nie sposób też przyjąć, aby zachodziła podstawa do zastosowania wobec organu dodatkowego środka dyscyplinującego.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez brak zastosowania środka określonego w ustawie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł w związku z rażącą bezczynnością organu, co w okolicznościach sprawy stanowiłoby odpowiedni środek nadzorczy wobec krzywdy jakiej doznał skarżący od organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł, która to suma nie przekracza połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., chociaż organ pozostawał w rażącej bezczynności, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy (pogorszenie stanu zdrowia psychicznego i stanu emocjonalnego, bezsenność, duży stres i silne zdenerwowanie niepełnosprawnego skarżącego - emeryta w trakcie leczenia onkologicznego).

3) art. 190 p.p.s.a., poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2024, sygn. akt I GSK 820/24 w szczególności w odniesieniu do przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W oparciu o art. 176 § 1 pkt 3) p.p.s.a. wnoszę o uwzględnienie skargi kasacyjnej, a biorąc pod uwagę że to już trzecia skarga kasacyjna w sprawie i sama istota sprawy (rażąca bezczynność organu) jest dostatecznie wyjaśniona i nie ulega wątpliwości, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie wyroku Sądu I instancji w pkt 3 i w związku z tym przyznanie skarżącemu od organu odpowiedniej sumy pieniężnej z powodu rażącej bezczynności organu; przy czym w ocenie skarżącego suma ta powinna wynosić 10.000 zł, gdyż mieści się w przedziale wskazanym w art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. nie przekracza kwoty 40.908,60 zł (obliczonej jako połowa 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, które wedle Komunikatu Prezesa GUS z 11.02.2025 w 2024 roku wyniosło 8.181,72 zł, tj. 72 x 10 x 8.181,72 zł = 40.908,60 zł).

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że w gruncie rzeczy sprowadzają się one do 3 punktu zaskarżonego wyroku, a więc brak zastosowania środka określonego w ustawie, tj. nieprzyznanie od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł w związku z rażącą bezczynnością organu, co w ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowiłoby odpowiedni środek nadzorczy wobec krzywdy jakiej doznał skarżący od organu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 października 2024 r., sygn. akt I GSK 820/24 uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8) i pkt 9) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie żądał zasądzenia sumy pieniężnej ze wskazanego ustawowo przedziału kwotowego.

W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie zawiera więc żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Kryteria, które powinny zostać uwzględnione przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego i należy do sfery dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że brak jest podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez wykazanie uszczerbku. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia".

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16). Ma być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1551/18). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony postępowania. Pełni funkcję prewencyjno-represyjną, gdyż z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony, wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw. Jednak przede wszystkim pełni funkcję kompensacyjną. Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, ale oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej.

Nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania są dotkliwe w sytuacji, gdy przewlekłość jest długotrwała, jak to miało miejsce w niniejszym przypadku (od dnia złożenia wniosku do ostatecznego zakończenia postępowania upłynęło ponad 3 lata). Pogląd ten koreluje z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który wskazuje na istnienie silnego domniemania, że nadmierna długość postępowania powoduje "szkodę moralną" (por. np. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie (por. wyrok NSA z 6 lipca 2021 r. sygn. akt. I OSK 259/19).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę "krzywdę" czy też uciążliwość dla skarżącego sprowadzoną zachowaniem organu, a nie oczekiwać wskazania uszczerbku, który miałby podlegać zrekompensowaniu. Powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1313/16 i z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17).

Zgodnie z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien mieć na względzie, że kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z bezczynnością organu. Kompensacja dla strony, za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego, powinna nastąpić w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, przyczyn, rodzaju sprawy i jej znaczenia oraz dotkliwości dla skarżącego kasacyjnie.

Tymczasem w zaskarżonym wyroku wskazano, że "środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (por. wyrok z 26 listopada 2020 r., sygn. akt I SAB/Łd 13/20). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zważywszy na okoliczność, że Sąd nie dopatrzył się w postawie organu złej woli (pisma organu informujące stronę o nowym terminie załatwienia sprawy, skierowana do strony informacja o przekazaniu sprawy do właściwego Oddziału ZUS, zwykły ludzki błąd co do adresu skarżącego), nie sposób też przyjąć, aby zachodziła podstawa do zastosowania wobec organu dodatkowego środka dyscyplinującego.

Zauważyć należy, że ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak jest więc podstaw, żeby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby szkoda spowodowana przewlekłością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Instytucja ta pełni funkcję kompensacyjną. Stanowi swoiste zadośćuczynienie dla strony za ignorowanie jej uzasadnionego interesu prawnego w terminowym załatwieniu sprawy i rekompensatę negatywnych przeżyć związanych z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo pełni funkcję sankcji dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. II OSK 627/21 oraz wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. II OSK 2591/20). Oceniając całokształt sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że słuszne jest przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 36/24).

Materiał zebrany w dotychczasowym postępowaniu umożliwia wydanie wyroku o charakterze reformatoryjnym. Okoliczności sprawy, przede wszystkim zaś długotrwała bezczynność, bez stosownego wyjaśnienia, a co za tym idzie, bez uzasadnionej przyczyny, pozwala na zastosowanie środka o charakterze wyżej szczegółowo opisanym, tj. sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Kwota ta jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednim środkiem finansowym. Podkreślić trzeba, że zasadność przyznania sumy pieniężnej nie budzi wątpliwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 476/25).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w zakresie zaskarżonym, tj. co punktu 3 i w tej mierze przyznał skarżącemu od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych sumę pieniężną w wysokości 10 000 zł. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.