Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie stanowiła decyzja, której wydaniu towarzyszyło korzystanie przez organ administracji z instytucji uznania administracyjnego. W odróżnieniu od unormowań przedwojennych, aktualna regulacja kompetencji sądów administracyjnych w stosunku do decyzji administracyjnych nie rozróżnia jej zakresu od tego czy mamy do czynienia z decyzją uznaniową czy związaną. Przypomnieć bowiem należy, że po odzyskaniu przez Polskę w 1918 r. niepodległości uznanie administracyjne (wówczas określane "swobodnym") wolne było od kontroli sądowej. Stanowił o tym wprost art. 3 lit. b ustawy z 3 sierpnia 1922 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 600 ze zm.), zgodnie z którym kognicja powołanego tym aktem Trybunału nie obejmowała spraw, "w których władze administracyjne uprawnione są do rozstrzygania według swobodnego uznania, w granicach, pozostawionych temu uznaniu". Po reaktywowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego w 1980 r., tego rodzaju wyłączenia nie wprowadzono. Jedynym zatem ograniczeniem, które muszą uwzględniać sądy administracyjne kontrolujące działalność administracji publicznej, jest kryterium legalności. Sąd w składzie niniejszym podziela te poglądy piśmiennictwa i orzecznictwa sądowego, które nie odmawiają sądowi kompetencji do badania materialnych podstaw uznania administracyjnego i nie ograniczają ich do kwestii proceduralnych, wskazując, że "wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności". (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 1999 r. V SA 820/99, LEX nr 657964, wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982/1–2, poz. 22, z glosą J. Łętowskiego, wyrok NSA z 14 stycznia 2011 r., OSK 1496/10, LEX nr 951967).
Pojęcie uznania administracyjnego kojarzyć można z dawno już wyrażoną przez M. Mincer koncepcją, a korespondującą z treścią punktu I załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R(80)2 z 11 marca 1980 r., dotyczącej wykonywania władzy dyskrecjonalnej przez organy administracyjne (Concerning the Exercise of Discretionary Powers by Administrative Authorities). Akt ten utożsamia tę władzę z przyznaniem organowi pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia jednego, który uważa za najwłaściwszy (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, zwłaszcza s. 63 i n.). W rodzimej nauce ani orzecznictwie sądowym nie wypracowano, jak dotąd spójnej koncepcji wad uznania. Do przystających naszemu systemowi zaliczyć można tę, wedle której wady te dają się zakwalifikować jako nadużycie uznania w następstwie kierowania się faktami niemającymi znaczenia dla sprawy i/albo pominięcia faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy] bądź wykorzystania władzy w niewłaściwym celu [improper purpose] (zob. A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2009, s. 322-323, A. W. Bradley, K. D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007, s. 729–732). W wydawaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego szczególnego znaczenia nabiera wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada uwzględnienia interesu społecznego i jednoczesny zakaz przyznawania pierwszeństwa interesowi publicznemu, gdy w kolizji pozostaje interes indywidualny o podstawowym znaczeniu dla egzystencji jednostki (zob. wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994/9/181, wyroki NSA: z 6 lutego 2018 r., I OSK 1858/17, LEX nr 2447029; z 17 stycznia 2018 r., II GSK 2945/17, LEX nr 2473641, zob. też B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 78–79). Spełnienie przesłanek przyznania uprawnienia, o które ubiega się jednostka powinno prowadzić do wydania decyzji zgodnej z żądaniem, jeżeli przemawia za tym interes społeczny, w tym taki interes indywidualny, który polega na zachowaniu prawa podstawowego jednostki. W interesie społecznym pozostaje przecież niewątpliwie dbałość organów władzy publicznej o respektowanie praw podstawowych obywateli, o ile wyraźna podstawa ustawowa, ustanowiona z poszanowaniem zasady proporcjonalności nie nakazuje odmiennego działania. W demokratycznym państwie prawa trudno utrzymywać taką koncepcję uznania administracyjnego, która wyrażana jest niekiedy frazą, że "organ może a nie musi" nawet przy spełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej. Ziszczenie się tych przesłanek obliguje bowiem organ do oceny stanowiska jednostki w kontekście wspomnianej zasady uwzględnienia interesu społecznego. Dopiero stwierdzenie kolizji żądania z tymże interesem uprawniałoby do wydania decyzji dla jednostki negatywnej.
Kluczowym elementem, który bierze pod uwagę sąd w toku kontroli wypełniania władzy w formule uznania administracyjnego jest zatem motywacja leżąca u podstaw rozstrzygnięcia. Niemniej ocena sądu administracyjnego nie może się ograniczać do lektury zaskarżonego aktu, ale obowiązany jest on również do wnikliwej weryfikacji zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w kontekście ustanowionych przez przepis prawa materialnego przesłanek. Powinnością sądu jest bowiem weryfikacja legalności decyzji w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich przepisów prawa regulujących czynności organu administracji.
Wydana w tej sprawie decyzja nie spełnia wymagań narzuconych przez obowiązek dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego, w szczególności faktów potwierdzających bardzo trudną sytuację życiową, finansową i zdrowotną skarżącego.
Mamy zatem do czynienia z tą wadą korzystania przez organ z uznania administracyjnego, którą określa się – jak wyżej wyjaśniono – pominięciem faktów o istotnym znaczeniu [irrelevancy]. Wbrew art. 80 k.p.a. organ dokonał ustaleń, które nie korelują w pełni ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ustalając sytuację materialną skarżącego organ powinien był ustalić jego miesięczny dochód netto, pomniejszyć go o sumę jego comiesięcznych wydatków oraz zobowiązań, a następnie ocenić, czy kwota jaka skarżącemu pozostaje pozwala na chociażby częściowe uregulowanie zaległych zobowiązań względem organu, bez pozbawienia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Natomiast w zaskarżonej decyzji brak jest w tym zakresie wnikliwej analizy sytuacji zobowiązanego. Organ co prawda wskazał na wykluczenie przesłanki ubóstwa, to jednak przy analizie sytuacji majątkowej skarżącego nie wziął pod uwagę sytuacji majątkowej skarżącego w jej całokształcie. Co istotne, zobowiązania skarżącego powodują uszczuplenie uzyskiwanego dochodu w stopniu znacznym, przy założeniu, że kwota dochodu uzyskiwanego przez skarżącego w postaci emerytury nie jest kwotą o znacznej wysokości. Powoduje to, że skarżący po spłacie zobowiązań dysponuje niewielką kwotą. Skarżący korzysta z pomocy poprzez pobieranie zasiłków celowych na dożywianie oraz zakup opału. Tymczasem organ traktuje te środki tak, jakby pozostawały do swobodnej dyspozycji skarżącego i można było z nich prowadzić egzekucję. W konsekwencji, paradoksalnie, środki uzyskane z pomocy społecznej miałyby świadczyć o możliwościach finansowych przymusowej realizacji zobowiązania publicznoprawnego.
Analiza sytuacji skarżącego prowadzi do jednoznacznych wniosków, że środki, jakie pozostają skarżącemu do dyspozycji w zasadzie wykluczają możliwość spłaty zaległości bez możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych potrzeb. A to z kolei trudną sytuację majątkową skarżącego kształtuje jako trwałą. Organ zatem nie zweryfikował w sposób poprawny, czy skarżącemu pozostanie zabezpieczone niezbędne minimum egzystencji. Te niewystarczające i wadliwe ustalenia skutkują naruszeniem przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem nie jest prawidłowe. Nie uwzględniono bowiem wszystkich wskazywanych powyżej okoliczności.
Przy ocenie zaistnienia przesłanki nieściągalności należności należy przede wszystkim rozważać zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych na poziomie niezbędnego minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Dalej należy porównać stwierdzoną sytuację materialną skarżącego z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez skarżącego z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Nie sposób przy tym wszystkim pominąć innych zobowiązań skarżącego.
Interesu skarżącego nie można w tym przypadku rozumieć jako sprzecznego z interesem publicznym w kontekście stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Jeżeli skarżący korzysta z pomocy finansowej ze środków publicznych, to znaczy że nie dysponuje on nadwyżką po pokryciu kosztów swojego koniecznego utrzymania. Realizacja egzekucji oznaczałaby zatem, że odbywałaby się ona kosztem tego utrzymania, czy wręcz wprost ze środków uzyskanych tytułem pomocy społecznej, pogrążając skarżącego w ubóstwie, bezradności i zarazem stawiając pod znakiem zapytania sens reguł redystrybucyjnych w systemie. W konsekwencji egzekucja wygenerowałaby koszty, które nie mogłyby zostać pokryte przez zobowiązanego i obciążyłyby finanse publiczne.
Ponadto za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 u.s.u.s. - stosując zawężone rozumienie i błędną wykładnię pojęcia "nieściągalności" należności, utożsamiające je z niewystępowaniem formalnych przeszkód prowadzenia egzekucji. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia organu pozwala na wydanie decyzji odmownej z pominięciem badania, czy zainteresowany bez uszczuplenia podstawowych potrzeb życiowych jest rzeczywiście w stanie spłacić zaległe składki na ubezpieczenie społeczne. Tymczasem, stanowisko to jest błędne.
W ponownie prowadzonym postępowaniu należy jeszcze raz przeanalizować sytuację skarżącego i jeżeli się okaże, że uwzględniając także stan zobowiązań skarżącego, opłacenie należności z tytułu składek wiązałoby się z brakiem zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak wyżywienie czy ogrzewanie oraz utrzymanie dziecka, to należy przyjąć, że występują zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).