W niniejszej sprawie administracyjny organ egzekucyjny o zbiegu egzekucji z toczącą się już egzekucją sądową dowiedział się po dokonaniu czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego (pismo banku z dnia 28 września 2023 r.).
Działanie takie nie oznacza jednak w żaden sposób, że dalsza egzekucja prowadzona przez Dyrektor Oddziału ZUS w Biłgoraju jest bezpodstawna. Podkreślenia bowiem wymaga, że przejęcie prowadzenia egzekucji przez komornika sądowego obejmuje wyłącznie egzekucję z wierzytelności z rachunku bankowego w Banku P. S.A., gdyż to wyłącznie do tego prawa majątkowego zobowiązanego nastąpił zbieg. W związku z tym Dyrektor Oddziału ZUS w Biłgoraju nadal pozostaje organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Zaistniały w sprawie zbieg egzekucji administracyjnej z sądową do wierzytelności z rachunku bankowego w Banku P. S.A. nie świadczy o zasadności skargi jak i całego postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektor Oddziału ZUS w Biłgoraju.
Nie naruszono zatem w żadnym razie zasad prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 62 i nast. u.p.e.a. W szczególności, jak zasadnie podniósł organ, zbieg egzekucji do określonej rzeczy lub prawa majątkowego nie powoduje co do zasady, że całość egzekucji przejmuje organ wskazany w zbiegu, a postępowanie tylko z powodu zaistnienia zbiegu egzekucji winno zostać umorzone.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące prowadzeniem egzekucji przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Biłgoraju w sytuacji, gdy z uwagi na zbieg egzekucji winna być ona prowadzona przez sądowy organ egzekucyjny, który jako pierwszy dokonał zajęcia wierzytelności;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji, gdy skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a - zasługiwała na uwzględnienie;
III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak skontrolowania zaskarżonego postanowienia poza granice zakreślone w skardze;
IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 2 p.p.s.a., polegające na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego, w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki za uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie prawa;
V. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym pominięciu wielu istotnych argumentów w opisie przebiegu sprawy, co niewątpliwie nie mogło pozostać bez wpływu na wynik sprawy, albowiem poprawne rozważenie tych kwestii nie pozwoliłoby utrzymać wadliwego postanowienia w obrocie prawnym;
VI. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 3 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji błędnych i sprzecznych z obowiązującym prawem, w tym poprzez podzielenie przez Sąd ustaleń organu opartych na niepełnej i pobieżnej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzekł się rozprawy celem rozpozna skargi kasacyjnej.
DIAS nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując legalność postanowienia DIAS w przedmiocie oddalenia skargi skarżącego na czynność egzekucyjną zajęcia rachunku bankowego, uznał że postanowienie to jest zgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - najogólniej rzecz ujmując - wynika, że w ocenie sądu pierwszej instancji organ prawidłowo przyjął, że zgłoszona przez skarżącego skarga na zajęcie rachunku bankowego (czynność egzekucyjną) była niezasadna, bowiem dokonanie spornej czynności egzekucyjnej nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś zastosowany środek egzekucyjny nie był zbyt uciążliwy dla skarżącego. Z kolei w ocenie skarżącego, fakt zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie narusza prawo, bowiem egzekucja powinna być prowadzona wyłącznie przez sądowy organ egzekucyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Przechodząc do sformułowanych zarzutów dotyczących przepisów postępowania, na wstępie należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku byłoby pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok wszystkie powyższe elementy zawiera. Wbrew stanowisku skarżącego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, którą jest z jednej strony art. 151 p.p.s.a., z drugiej zaś art. 54 § 1 u.p.e.a. będący materialnoprawną podstawą zaskarżonego do sądu pierwszej instancji postanowienia DIAS. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, wykładni prawa materialnego dokonanej przez sąd czy też zastosowania (niezastosowania) określonych przepisów do stanu faktycznego sprawy.
Za niezasadny a częściowo za nieskuteczny należało uznać zarzut wskazany w pkt II petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Należy przede wszystkim wskazać, że zarówno art. 151 p.p.s.a. jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. są przepisami wynikowymi, pierwszy stanowi o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Natomiast drugi oznacza, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów regulujących postępowanie, co ma tę konsekwencję, że nie może one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12, CBOSA). Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Niewątpliwie takim przepisem nie jest art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarżący w ogóle nie uzasadnił powyższego zarzutu, nie wskazał naruszenia jakich konkretnie norm prawnych nie dostrzegł sąd pierwszej instancji ani jakich środków nie podjął celem usunięcia ewentualnego naruszenia prawa. Tym samym zarzut oparty na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. polegający na jego zastosowaniu, a w konsekwencji niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpoznawanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony. Z drugiej strony skarżący nie wskazał w jakim zakresie, w oparciu o jakie przepisy, sąd pierwszej instancji powinien był skontrolować zaskarżone postanowienie DIAS, a czego nie uczynił.
Podobnie należało ocenić zarzut wskazany w pkt IV petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Artykuł 134 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius - zakaz rozstrzygania na niekorzyść skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie ww. zakazu w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2731/19, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżonym wyrokiem sąd pierwszej instancji oddalił skargę skarżącego, a zatem w żaden sposób nie mógł pogorszyć sytuacji skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś w oparciu o przepisy k.p.a. Art. 18 u.p.e.a. zawiera wprawdzie odesłanie do przepisów k.p.a., lecz w ograniczonych przypadkach. Ustawodawca nakazuje zatem stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie wprost, lecz odpowiednio, to jest z uwzględnieniem jego specyfiki polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków - por. R. Hauser i A. Skoczylas, Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (System egzekucji administracyjnej, C.H. Beck 2004, s. 204 i nast.). Skoro zatem do u.p.e.a. wprowadzono zasady ogólne i szczególne przepisy procesowe to one powinny być stosowane w pierwszej kolejności w postępowaniu egzekucyjnym. Posiłkowe zaś stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z celami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z tym odpowiednie stosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym, musi nastąpić przy uwzględnieniu specyfiki - charakteryzującego się przymusowością - postępowania egzekucyjnego, rządzących tym postępowaniem zasad, w tym zwłaszcza zasady efektywności i skuteczności stosowania środków egzekucyjnych prowadzących do wykonania obowiązku.
Sąd kasacyjny podzielił ustalenia faktyczne sprawy dokonane przez sąd pierwszej instancji w ślad za organami egzekucyjnymi. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w sposób jednoznaczny wynika, czego zresztą skarżący skutecznie nie zakwestionował, że czynność zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego należącego do skarżącego została przeprowadzona zgodnie z przepisami u.p.e.a., wierzyciel a następnie organ egzekucyjny wykonał wszystkie czynności przewidziane w u.p.e.a., zaś skierowane do skarżącego zawiadomienie zostało sporządzone według wymaganego wzoru i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Jednocześnie zgodzić się należało z DIAS jak i sądem pierwszej instancji, że zastosowany środek egzekucyjny, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej nie był zbyt uciążliwy dla skarżącego, szczególnie że w tym zakresie skarżący nie podnosił jakichkolwiek zarzutów.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 62 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące prowadzeniem egzekucji przez Dyrektora ZUS, w sytuacji gdy z uwagi na zbieg egzekucji powinna być ona prowadzona przez sądowy organ egzekucyjny, uznać należało go za nieskuteczny. Wskazać przede wszystkim należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego do sądu postanowienia DIAS był przepis art. 54 § 1 u.p.e.a., a nie art. 62 § 1 u.p.e.a., którego to zarzutu naruszenia autor skargi kasacyjnej nie sformułował.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, sygn. akt III OSK 5384/21, CBOSA). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, CBOSA). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 5182/21, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy skarżący nie podważył skutecznie ustalonego przez organy a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego.
Podkreślić należy, że wbrew stanowisku skarżącego, z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że egzekucja z rachunku bankowego skarżącego, z uwagi na zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej, zgodnie z art. 62 § 1 u.p.e.a. jest prowadzona przez sądowy organ egzekucyjny. Organ egzekucyjny przejmujący do łącznego prowadzenia egzekucję z danego składnika majątkowego jest właściwy do dalszego prowadzenia egzekucji tylko z tego składnika majątkowego. Przy zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej do wierzytelności z rachunku bankowego organ, który przejmie łączne prowadzenie egzekucji, w takim przypadku będzie właściwy do prowadzenia egzekucji z tego składnika majątkowego odnośnie należności dochodzonych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i sądowym postępowaniu egzekucyjnym. Powyższe nie oznacza jednak, czego oczekiwałby skarżący, że administracyjny organ egzekucyjny (w niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału ZUS w Biłgoraju) pozbawiony był możliwości zajęcia wierzytelności na rachunku bankowym skarżącego. Bez dokonania tejże czynności egzekucyjnej nie wystąpiłby zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej z rachunku bankowego skarżącego.
Wystąpienie zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej następuje wyłącznie względem tej samej rzeczy lub prawa majątkowego – w niniejszej sprawie wierzytelności ma konkretnym rachunku bankowym skarżącego. Wyznaczenie sądowego organu egzekucyjnego do łącznego prowadzenia egzekucji nie oznacza, że organ ten przejmuje wszystkie prawa i obowiązki administracyjnego organu egzekucyjnego, którego egzekucja była w zbiegu. Organ ten prowadzi egzekucję w trybie dla siebie właściwym wyłącznie w odniesieniu do rzeczy lub prawa, co do których doszło do zbiegu egzekucji. Oznacza to, że administracyjny organ egzekucyjny (Dyrektor Oddziału ZUS w Biłgoraju) pozostaje organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie stosownych tytułów wykonawczych, z tym że nie może jej realizować z konkretnego prawa majątkowego względem którego właściwym jest sądowy organ egzekucyjny.
Wobec powyższego Naczelny Sad Administracyjny skargę kasacyjną, jako niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.