Wyrok NSA z dnia 21 listopada 2025, sygn. I GSK 1452/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi przyjmując, że zarządzenie podjęte przez organ wykonawczy w ramach art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k.) jest aktem prawa miejscowego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego realizując kompetencję z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., może samodzielnie ustalić wysokość cen i opłat bądź określić sposób ich ustalania, ale może także, na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k., powierzyć uprawnienia w tym zakresie organowi wykonawczemu. To ostatnie uprawnienie rady stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek dotyczy przepisów porządkowych). W konsekwencji przekazania przez radę kompetencji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego wydane przez ten organ zarządzenia w ramach przekazanych kompetencji na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. ma taki sam charakter jakby miała podjęta przez radę uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że zaskarżony akt zawiera normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - obciąża podmioty zewnętrzne wobec administracji, które chcą korzystać z boisk oraz wyznacza adresatom sposób zachowania się poprzez uiszczenie opłaty. Akt normuje sytuację prawną każdego podmiotu, który znajdzie się w sytuacji opisanej w zaskarżonym akcie. Konsekwencją powyższego jest obowiązek ogłoszenia aktu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jak bowiem stanowi art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Uchybienie powyższemu obowiązkowi skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Kiedy wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa stosuje art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast ustalenie przez Sąd przypadku nieistotnego naruszenia prawa lub też braku naruszenia prawa skutkuje zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. Należy podkreślić, że artykuł 147 § 1 p.p.s.a. nie zawiera regulacji takiej, jak art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.: Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny środka określonego w ustawie i nie stosowanie innego, nie jest naruszeniem przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Rozpoznając skargi na akty z art. 3 § 2 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.

W ramach nie wskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego:

1. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 42 u.s.g., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego;

2. art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. stanowi akt prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

3. art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 u.g.k. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że ceny opłat wskazane w załączniku Nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. powinny zawierać podatek VAT.

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że pojęcia użyte przez kasatora: "błędna wykładnia i zastosowanie polegające na uznaniu"; "błędna wykładnia i uznanie"; "błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie" nie są pojęciami tożsamymi ze zwrotami ustawowymi "niewłaściwe zastosowanie" oraz "błędna wykładnia" (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. wiążącą ocenę prawną dotyczącą właściwego zastosowania art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy) będącą wynikiem uprzedniego zakwalifikowania zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r., jako aktu prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 4) u.s.g., na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast, według art. 4 ust. 1 pkt 2), ust. 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie to, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Prezydent Miasta Łodzi z mocy tych przepisów oraz § 1 uchwały Nr LVII/1714/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 marca 2022 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Łodzi uprawnień do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Miasta Łodzi był umocowany do wydania zarządzenia z 24 lutego 2023 r., nr [...], które stanowi wykonanie uchwały rady gminy i zadania gminy określonego przepisami prawa w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g.). Wydanie omawianego zarządzenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 41 ust. 1 u.s.g., że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy (wyjątek z art. 41 ust. 2 u.s.g. dotyczy przepisów porządkowych). W konsekwencji przekazania przez radę kompetencji organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego wydane przez ten organ zarządzenie w ramach przekazanych kompetencji na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. ma taki sam charakter jakby miała podjęta przez radę uchwała. Zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. jest aktem prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, którego adresatami jest nieograniczony krąg podmiotów. Wskazany akt zawiera normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - obciąża podmioty zewnętrzne wobec administracji, które chcą korzystać z boisk oraz wyznacza adresatom sposób zachowania się poprzez uiszczenie opłaty.

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest obowiązkiem wynikającym z art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, którego naruszenie skutkuje tym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy, jako sprzeczne z prawem z powodu nie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym są nieważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie dokonując oceny legalności zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r., wyrażając w trybie art. 153 p.p.s.a. wiążącą ocenę prawną dotyczącą wykładni i zastosowania przepisu kompetencyjnego art. 4 ust. 2 u.g.k., którego naruszenia Sąd I instancji nie stwierdził uznając, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógł powierzyć organowi wykonawczemu tej jednostki postanowienie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego przez wydanie zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 13 pkt 2) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwierdzając, że zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. będące aktem prawa miejscowego podlegało obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie poddaje się kontroli kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 wskazanej ustawy (Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy), ponieważ kasator nie wskazał, na czym konkretnie polegało naruszenie tego przepisu oraz tego niesprecyzowanego naruszenia nie uzasadnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi swoją oceną prawną nie objął art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tym samym przepisu tego nie mógł naruszyć.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawiera wyjaśnienie ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd uwzględnił skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. stwierdzając nieważność tego aktu w całości z następującego powodu: "Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały, zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, dlatego zasadnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości

(wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., III OSK 7598/21). A potencjalny adresat aktu, którym może być każdy niezindywidualizowany podmiot, nie ma szans zapoznać się z treścią aktu. O obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z boiska oraz jej wysokości dowie się w momencie wyrażenia chęci skorzystania z boiska i to w sytuacji, gdy dotychczas korzystanie z tego boiska było nieodpłatne."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 24 lutego 2023 r. z powodu jego sprzeczności z prawem tj. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. Nie jest naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.) przedstawienie przez Sąd I instancji w ramach oceny prawnej definicji legalnej ceny z art. 3 ust. 1 pkt 1) wskazanej ustawy: "cena - wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie naruszył art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług "poprzez błędne zastosowanie", ponieważ nie powołał tego przepisu w uzasadnieniu wyroku wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie narusza prawa ocena prawna Sądu I instancji: "W konsekwencji udostępnienia obiektu komunalnego, co wiąże się ze świadczeniem usługi i pobieraniem "opłat" z tego tytułu (świadczenie wzajemne), zasadne jest naliczenie podatku VAT. Opłata ta jest bowiem w gruncie rzeczy ceną za świadczoną usługę udostępnienia komunalnego obiektu."

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru lub usługi podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym. Przez cenę rozumie się również stawkę taryfową.

Przepis ten, chociaż nie wprost odwołuje się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Przez świadczenie usług rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów. Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Obowiązek podatkowy powstaje z chwilą dokonania dostawy towarów lub wykonania usługi. Ustawa zawiera Rozdział 2 Zwolnienia. Podatnicy są obowiązani składać w urzędzie skarbowym deklaracje podatkowe za okresy miesięczne w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po każdym kolejnym miesiącu. Podatnicy oraz (...) są obowiązani, bez wezwania naczelnika urzędu skarbowego, do obliczania i wpłacania podatku za okresy miesięczne w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstał obowiązek podatkowy, na rachunek urzędu skarbowego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).