Wyrok NSA z dnia 17 września 2025, sygn. I GSK 1470/22

Końcowo WSA wskazał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, choćby w zakresie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał organowi zalecenia, poprzez uznanie, że poziom marży nie ma wpływu na nieuzasadniony wzrost cen.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi wywiedzionej przez P. W. i K. Sp. z o.o. w T. w całości. Ewentualnie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od Spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zażądano przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

A. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) § 6 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej jako rozporządzenie taryfowe) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia taryfowego w zw. z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako u.z.z.w.o.ś.) w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego polegającą na uznaniu tego, że kryterium nieuzasadnionego wzrostu cen badane może być jedynie względem marży zysku bez uwzględnienia w tym zakresie pozostałych kosztów wymienionych w § 6 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia taryfowego stanowiących obok niej podstawę ustalenia niezbędnego przychodu, zatem marża zysku ma być badana samoistnie w kontekście nieuzasadnionego wzrostu cen, podczas gdy wykładnia § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego winna uwzględniać kontekst systemowy stanowiący o znaczeniu tego przepisu wynikający z przepisów przywołanych w niniejszym zarzucie.

Uwzględniając tenże kontekst należy mieć na uwadze, że marża zysku stosownie do § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego, tak jak w przypadku elementów ujętych w § 6 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia taryfowego stanowi koszt uwzględniany przy ustalaniu niezbędnych przychodów służących obliczeniu cen i stawek opłat, wszystkie te koszty uszczegółowione w przepisach rozporządzenia taryfowego w związku z delegacją ustawową z art. 23 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e u.z.z.w.o.ś. składają się na wskazane przywołanym w uzasadnieniu Wyroku art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. koszty związane ze świadczeniem usług, uwzględniane zgodnie z tym przepisem przy ustalaniu niezbędnych przychodów, o których mowa również w przywołanym w uzasadnieniu Wyroku art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. jako stanowiących podstawę określenia taryfy. Zatem o tym czy względem marży zysku nie zachodzi przesłanka nieuzasadnionego wzrostu cen nie decyduje sama tylko wysokość marży zysku ale także jej zestawienie łącznie ze wszystkimi kosztami stanowiącymi podstawę ustalenia niezbędnego przychodu, jako że tenże niezbędny przychód stanowiący podstawę obliczenia cen i stawek opłat jest wypadkową wszystkich kosztów uwzględniających również marżę zysku. Treść przepisu § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego nie dotyczy nieuzasadnionego wzrostu marży zysku, a tejże marży zysku w kontekście nieuzasadnionego wzrostu cen, na których wysokość marża zysku wpływa wraz z pozostałymi kosztami stanowiącymi podstawę ustalenia niezbędnego przychodu. Zatem marża zysku nie może być rozpatrywana wyłącznie samoistnie, ale również w kontekście pozostałych czynników mających wpływ na wzrost cen. Powyższe potwierdza okoliczność, iż zgodnie z § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego całokształt taryfy ma zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat oraz fakt, że zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu Wyroku art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. uwzględniając jego prawidłową wykładnię wskazaną w związku z zarzutem z pkt 5 poniżej organ regulacyjny w ramach prowadzonego postępowania taryfowego analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., (a więc wszystkie koszty, w tym marżę zysku) pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powyższe doprowadziło do błędnego i niewłaściwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skoro zaistniał wzrost innych kosztów, przede wszystkim energii, mający przełożenie na ceny, to marża zysku, która została utrzymana na dotychczasowym poziomie, bądź nieznaczenie obniżona, nie ma wpływu na podniesienie cen, oceniane pod kątem nieuzasadnionego wzrostu cen. Tymczasem wysokość marży zysku nie może być oceniana w oderwaniu od innych elementów cenotwórczych. Przy wzroście innych kosztów może wystąpić sytuacja, w której utrzymywanie na określonym poziomie marży zysku, stanowiącej łącznie z tymi kosztami o cenach, nie znajduje uzasadnienia. Wskutek błędnego stanowiska Sądu pierwszej instancji jego ustalenia sprowadziły się do tego, że znaczenie ma tylko to, czy poziom marży został podwyższony względem uprzednio obowiązującego, podczas gdy jego badanie poziomu marży względem ochrony interesów odbiorców usług winno uwzględniać aktualne uwarunkowania, w jakich został on ustalony, co wiąże się również z zarzutami sformułowanymi poniżej w pkt 2 oraz 3.

2) naruszenie § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego poprzez jego niezastosowanie podczas gdy jak wykazano w zarzucie przedstawionym w pkt 1 powyższe było konieczne odnośnie spornej kwestii dotyczącej oceny marży zysku w kontekście zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, wykładnia przepisu § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego w zestawieniu z § 6 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia taryfowego dotyczyła marży zysku ujętej w projekcie taryfy przedłożonej do zatwierdzenia, w związku z jej dokonywaniem jak to wykazano winien zostać uwzględniony § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego stanowiący o tym, że taryfa ma zostać opracowana w sposób zapewniający ochronę interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat, zatem marża zysku w kontekście tejże ochrony nie może być rozpatrywana samoistnie.

3) naruszenie § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia taryfowego w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 20 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w.o.ś. art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 9 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (dalej jako u.g.k.) poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego sprowadzającą ustalenie tego czy poziom marży zysku jest uzasadniony i nie jest zawyżony, i nie wiąże się z nieuzasadnionym wzrostem cen jedynie do porównania poziomu marży zysku z poprzedniego okresu taryfowego z poziomem marży zysku proponowanym w projekcie taryfy przedłożonym do zatwierdzenia, podczas gdy wykładając wskazany przepis należy uwzględnić następujący kontekst wynikający z przepisów powołanych w niniejszym zarzucie, prowadzący do następujących wniosków co do jego wykładni.

Marża zysku winna być jako koszt optymalizowana, wyraża ona zysk, który nie ma być maksymalizowany dla samego siebie i mieścić ma się w ramach przychodów niezbędnych, czyli zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Powyższe pozostaje w zgodzie ze szczególnym charakterem działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, wiążącej się z realizacją zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej, co stanowi o tym, że przedmiotowa działalność nie powinna mieć charakteru zarobkowego.

Tym samym kwestia zapewnienia przez marżę zysku ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen nie odnosi się tylko do kwestii tego, czy nie została ona podwyższona względem poprzedniego okresu obrachunkowego, a tego czy w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze wzrostem cen, jej poziom — nawet jeżeli nie uległ podwyższeniu — jest usprawiedliwiony, w aktualnej sytuacji chroni odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Taki jest właśnie sens regulacji § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego: odbiorcy usług w kontekście marży zysku nie są chronieni wyłącznie przed nieuzasadnionym wzrostem poziomu marży zysku, ale przed nieuzasadnionym wzrostem cen stanowiącym wypadkową marży zysku i pozostałych kosztów służących ustaleniu niezbędnych przychodów.

Gdy mamy do czynienia ze wzrostem cen wynikającym ze wzrostu innych kosztów prowadzenia działalności przy utrzymaniu tego samego poziomu marży zysku czy jej nieznacznego obniżenia, należy stwierdzić co następuje. Wymagana jest ocena tego czy określony poziom marży w aktualnych warunkach prowadzonej działalności pozostaje celowy i uzasadniony, nawet jeżeli nie mamy do czynienia ze zwiększeniem samej marży. Nieuzasadniony wzrost cen może wynikać bowiem również z sytuacji, w której to w warunkach rosnących kosztów prowadzonej działalności — również tych, na które przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne nie ma większego wpływu — utrzymuje ono nie znajdujący uzasadnienia w aktualnych warunkach poziom marży zysku, która to wraz z pozostałymi kosztami ma przełożenie na wysokość cen.

Wówczas to wzrost ceny może być nieuzasadniony z uwagi na to, że jest również efektem nieusprawiedliwionego w aktualnych realiach poziomu marży zysku.

Powyższe potwierdza w ramach postępowania taryfowego treść art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. stanowiącego, że organ regulacyjny w ramach prowadzonego postępowania taryfowego analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., (a więc wszystkie koszty w tym marżę zysku) pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wskazana analiza i weryfikacja pozwala potem na prowadzoną stosownie do art. 24c ust. 1 pkt 1 lit. a u.z.z.w.o.ś. ocenę zgodności taryfy z u.z.z.w.o.ś., a więc ze względu na delegację ustawową poczynioną w art. 23 ust. 1 pkt 1-3 u.z.z.w.o.ś., również z przepisami rozporządzenia taryfowego, w tym pod kątem wymogów opracowania taryfy w sposób zapewniający uzyskanie nie jakichkolwiek przychodów, a rzeczywiście niezbędnych przychodów — § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia taryfowego oraz ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat - § 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia taryfowego.

Błędna wykładnia powołanych przepisów miała przełożenie na błędne sprowadzenie oceny marży zysku w kontekście nieuzasadnionego wzrostu cen jedynie do przyrównania jej proponowanego poziomu z uprzednio obowiązującym, co jak wyżej wykazano nie jest tożsame z rzeczywiście wymaganą dla ochrony interesów odbiorców usług analizą i weryfikacją marży zysku i niezasadnego uchylenia Decyzji wydanej w sprawie przez Prezesa PGW WP.

4) naruszenie art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 2 u.g.k. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy jak wykazano w zarzucie przedstawionym w pkt 3 powyższe było konieczne przy kontroli Decyzji Prezesa PGW WP odnośnie spornej kwestii dotyczącej oceny marży zysku w kontekście zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Wykładnia przepisu § 6 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia taryfowego winna bowiem uwzględniać, że marża zysku jako koszt winna być optymalizowana zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w.o.ś. jako służąca ustaleniu niezbędnych przychodów. Ujmowana jest ona w taryfie dla możliwości osiągnięcia zysku stanowiącego element tychże niezbędnych przychodów, których wysokość zgodnie z art. 2 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. ma zapewnić ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości i zbiorowego odprowadzania ścieków, a nie zarobkowanie — uzyskiwanie maksymalnego zysku jako wyłącznego celu. Powyższe pozostaje w związku ze specyfiką działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenie w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków jako realizacji zadania własnego gminy o charakterze użyteczności publicznej wynikającej z art. 3 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 2 u.g.k.

5) w powiązaniu z zarzutami powyżej naruszenie art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w ramach analizy i weryfikacji prowadzonych na podstawie wskazanego przepisu przez organ regulacyjny marża zysku rozpatrywana jest samoistnie w oderwaniu od całokształtu okoliczności podlegających analizie oraz weryfikacji i tylko pod względem zmiany jej poziomu względem uprzedniego okresu taryfowego, podczas gdy z samej treści tego przepisu wynika, że marża zysku projektowana w taryfie poddawana jest na jego podstawie dwukrotnej ewaluacji — w ramach analizy wniosku, jako szczególna cecha prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa i zmian warunków w tym zakresie, oraz weryfikacji wniosku w kontekście konieczności ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, i to uwzględniając marżę zysku w kontekście całokształtu kosztów, o jakich mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś., wraz z oceną jej zasadności. Zatem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. Prezes PGW WP prawidłowo ustalał czy określony przez P. W.i K. Sp. z o.o. w T. (dalej jako P.W.K. Sp. z o.o.) poziom marży w aktualnych warunkach prowadzonej działalności, który to z innymi kosztami stanowiącymi podstawę ustalenia niezbędnych przychodów ma przełożenie na ceny, pozostaje celowy i uzasadniony, nawet jeżeh nie mamy do czynienia ze zwiększeniem samej marży zysku względem poprzedniego okresu taryfowego. Powyższe mieściło się w zakresie ustalenia tego czy poziom taryf nie prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen.

6) w powiązaniu ze wszystkimi zarzutami wskazanymi powyżej w ramach lit. A jak i zarzutami wskazanymi w lit. B pkt 1- 3 naruszenie art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Prezes PGW WP nie był uprawniony do odmowy zatwierdzenia taryfy, która to następuje na podstawie tegoż przepisu, podczas gdy istniały podstawy do zastosowania tego przepisu przez Prezesa PGW WP, albowiem w stanie faktycznym sprawy PWiK Sp. z o.o. w rzeczywistości nie wykazała aby marża zysku na określonym przez nią poziomie zapewniała ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

B) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1) w związku z zarzutem powołanym w lit. A pkt 5 powyżej — naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a") w zw. z art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że ustalenia czynione przez Prezesa PGW WP w postępowaniu odwoławczym i przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji nie mieściły się w zakresie analizy i weryfikacji prowadzonej przez organ regulacyjny na podstawie art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w.o.ś., podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nie wskazuje na powyższe.

Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sptawy, jako że Sąd pierwszej instancji ocenił nieprawidłowo przedstawione przez Prezesa PGW WP podejście do wymaganych ustaleń jako niedopuszczalne, co wiązało się z uchyleniem Decyzji Prezesa PGW WP

2) naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24b ust. 1 u.z.z.w.o.ś., w zw. z art. 24b ust. 2 u.z.z.w.o.ś. w zw. z art. 24b ust. 4 pkt 1-2, art. 24b ust. 5 pkt 1-5, art. 24b ust. 6 pkt 1-4 u.z.z.w.o.ś. poprzez wskazanie, że Prezes PGW WP nie wykazał, że marża zysku proponowana w taryfie przedłożonej do zatwierdzenia przez PWiK Sp. z o.o. nie znajduje uzasadnienia, czy jest zawyżona i prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen, podczas gdy z uwagi na specyfikę wnioskowego postępowania taryfowego, w którym dowody pochodzą od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ciężar wykazania zasadności marży zysku, w tym w kontekście zapewnienia przez taryfę ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, zgodnie z przepisami prawa materialnego wskazanymi w zarzutach powołanych w lit. A pkt 1-5, spoczywał na PWiK Sp. z o.o. Prezes PGW WP prawidłowo ocenił, że wskazania przedstawiane przez PWiK Sp. z o.o. nie stanowią o tym aby poziom marży zysku przyjmowany przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne znajdował uzasadnienie, co potwierdza zgromadzony w aktach administracyjnych przedłożonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiał dowodowy wskazujący również na to, jak przedstawia się przeznaczenie zysku generowanego przez Spółkę.

Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał wadliwość decyzji Prezesa PGW WP, w tym jej uzasadnienia, co doprowadziło do uchylenia przedmiotowej decyzji.

3) z ostrożności dodatkowo w związku z zarzutami powołanymi w lit. A oraz B, w szczególności naruszeniem wskazanym w pkt 2 powyżej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach poprzez stwierdzenie, że poziom marży zysku znajdował uzasadnienie, nie był zawyżony i nie wiązał się z zaistnieniem nieuzasadnionego wzrostu cen, podczas gdy w świetle właściwych przepisów prawa materialnego wskazujących jak należy rozumieć marżę zysku zapewniającą ochronę konsumentów przed nieuzasadnionym wzrostem cen, materiał dowodowy zgromadzony w aktach postępowania administracyjnego wskazuje na to, że PWiK Sp. z o.o. nie uzasadniła w postępowaniu taryfowym prowadzonym w niniejszej sprawie przyjętego przez nią poziomu marży zysku jako uzasadnionego i celowego oraz zapewniającego ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, tak aby również można było uznać, że przedłożona taryfa w swoim całokształcie zapewnia taką ochronę.

Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał wadliwość decyzji Prezesa PGW WP, w tym jej uzasadnienia, co doprowadziło do uchylenia przedmiotowej decyzji.

4) w związku ze wszystkimi podniesionymi dotychczas zarzutami art. 151 p.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania i oddalenia w całości skargi wywiedzionej w sprawie pomimo istnienia podstaw ku temu. Powyższe miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, jako że rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie nie odpowiada temu jakie znajduje w niej zasadność.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 25 lutego 2022 r., V SA/Wa 1939/20 uchylającym decyzję ostateczną Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 31 sierpnia 2020 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:

"W niniejszej sprawie przyczyną wzrostu cen jest wzrost kosztów, a przede wszystkim kosztów energii. Organ podnosząc, iż przedstawiona taryfa prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen w żaden sposób nie wykazał, aby powyższe wzrosty kosztów były nieuzasadnione. Podnosi jedynie, iż wysokość marży jest nieuzasadniona. Argumentuje przy tym, że Skarżąca nie wykazała w żaden sposób tego, co uzasadnia wskazywany przez nią poziom marży zysku, utrzymywany na wysokim poziomie w aktualnych realiach, w których to składany jest wniosek taryfowy. W kontekście obowiązku wykazania uzasadnionych kosztów i ustalenia przychodu jako niezbędnego, a także ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen, Skarżąca wskazując na wzrost cen spowodowany wymienionymi przez nią kosztami, nie wykazała tego, co uzasadnia ustalenie marży zysku na wskazanym przez nią poziomie. Marża zysku stanowi element cenotwórczy i to wraz z innymi czynnikami w tym kosztami wskazywanymi przez Skarżącą będzie decydowała o cenach za wodę i ścieki. Takie podejście Organu, w ocenie Sądu, jest błędne, bowiem ustalony poziom taryf nie może prowadzić do nieuzasadnionego wzrostu cen, a nie do nieuzasadnionej, pod względem jej wysokości, ceny. Tym samym Organ dokonał błędnej wykładni art. 24c ust. 1 pkt 2 uzzwoś.

W konsekwencji skoro marża zysku nie miała wpływu na podniesienie cen, co jest pomiędzy stronami bezsporne, Organ, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, nie był uprawniony do odmowy zatwierdzenia taryf z powodu jej projektowanego poziomu.

Nie można pominąć, że Prezes PGWWP nie wykazał nadto, by wysokość marży zysku przyjętej przez Stronę była zawyżona. Organ sam przyznaje, że brak jest aktów prawnych limitujących jej wysokość. Odwołał się w tym zakresie do decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.Urz.UE.L 7 z 11.1.2012). W odpowiedzi na skargę przyznał, że powyższe odwołanie miało jedynie charakter argumentacyjny, a powyższy akt prawny nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, aby uznać, że wysokość marży zysku jest niedopuszczalna prawnie należało wykazać, iż ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen (skoro inne koszty nie mogą być kształtowane w pełni swobodnie, a ich uzasadniony wzrost przekłada się na uzasadniony wzrost cen). W niniejszej sprawie Organ jednak nie wykazał tej przesłanki. Gdyby nawet przyjąć, jak sugeruje Organ, że wysokość marży zysku, w realiach niniejszej sprawy, powinna być obniżona, bowiem wzrastają koszty, mające wpływ na końcową cenę, to z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby wysokość marża zysku była nadmiernie zawyżona, choćby poprzez odwołanie się do sytuacji innych przedsiębiorstw, i przyjętych przez nie poziomów marż zysku, działających w podobnych warunkach ekonomicznych, o podobnym "portfelu" odbiorców usług oraz podobnej wielkości. Umowa wdrożeniowa w tym zakresie nie ma, jak przyjął Prezes PGWWP, charakteru wiążącego organy regulacyjne, jednakże nie można pomijać okoliczności, iż jej celem było modernizacja przedsiębiorstwa wodociągowego, a jej zawarcie umożliwiło pozyskanie środków finansowych bez konieczności zaciągania umów kredytowych (które zgodnie z rozporządzeniem taryfowym miałyby wpływ na wysokość ceny poprzez obowiązek uwzględniania ich w kosztach spłacanych odsetek od kredytów- § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia taryfowego). Tym samym argument o wypłacie dywidend udziałowcom, zamiast przeznaczania zysku na inwestycję, jako potwierdzający nieuzasadnioną wysokość marży jest nie do obrony. Z tego też względu doszło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji, a zatem do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (...).

Ponownie rozpoznając sprawę Organ uwzględni powyższe rozważania i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Uzna, że poziom marży nie ma wpływu na nieuzasadniony wzrost cen.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 sentencji)."

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie opiera się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji w pkt B.1), pkt B.2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.

Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Uwzględnienie skargi przez wojewódzki sąd administracyjny z powodu stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w istocie jest zakwestionowaniem przez sąd stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej przedstawionego w uzasadnieniu faktycznym decyzji (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej). O skuteczności zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania stwierdzonych przez sąd w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu stawianego organowi administracji publicznej, a wydaną w sprawie decyzją, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest decyzja. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Obowiązkiem sądu jest więc nie tylko wskazanie stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, lecz również jego uzasadnienie w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd winien w odniesieniu do każdego z osobna stwierdzonego naruszenia przepisu postępowania uzasadnić możliwość istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, kiedy sąd stwierdzi jedynie zbiorcze naruszenie przepisów postępowania powołując przy tym zwrot ustawowy "jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., przy czym nie wskazał i nie uzasadnił, dlaczego to naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ograniczając się do stwierdzenia "z tego też względu doszło do wadliwego sporządzenia uzasadnienia decyzji".

Według art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności decyzji ostatecznej bezpodstawnie stwierdził, że decyzja ostateczna nie spełnia tych wymogów, w sytuacji kiedy zawiera ona element wskazany w art. 107 § 1 k.p.a., tj. uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6) oraz konieczne elementy uzasadnienia wskazane w art. 107 § 3 k.p.a.: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej, to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe, ponieważ uzasadnienie faktyczne i prawne dotyczy decyzji ostatecznej odmawiającej zatwierdzenia taryfy ustalonej przez P. W. i K. sp. z o. o. T. dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy T. na okres 3 lat, a nie decyzji zatwierdzającej taryfę.

Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 24c ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ponieważ wynik oceny projektu taryfy jest negatywny, a nie art. 24c ust. 2 tej ustawy, kiedy wynik jest pozytywny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w ogóle nie wskazał i nie uzasadnił, jakie inne przepisy postępowania (k.p.a.) oprócz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. naruszył Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, przez co sam naruszył przepis postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).