- art. 33 § 2 pkt 1 i 6 lit. c u.p.e.a., ponieważ egzekwowany obowiązek pieniężny nie istnieje lub jest niewymagalny, albowiem nałożona decyzją administracyjną z 26 lipca 2016 r. (znak: [...]) administracyjna kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest określona w różnych wysokościach, a tym samym jest niewykonalna.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie i organ zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Za podstawę wyroku z 11 lipca 2025 r., III SA/Po 206/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą zostać naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie. Należy zatem wskazać w skardze kasacyjnej, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wykazać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Przepisami postępowania sądowoadministracyjnego mającymi zastosowanie w tej sprawie są przepisy p.p.s.a., upea oraz z mocy art. 18 upea przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane odpowiednio.
W ramach przytoczonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy": art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1) kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 33 § 2 pkt 1,2 lit. a), 5 i 6 lit. c) u.p.e.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1) kpa i art. 156 § 1 pkt 2) kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 54 § 2, art. 133 § 1- 3, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 15 ustawy zmieniającej z dnia 4 lipca 2019 r., art. 25 i art. 29 ustawy zmieniającej z dnia 11 września 2019 r. w związku z art. 26 § 1 i 5, art. 28c, art. 28d, art. 61 u.p.e.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. c) p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 138 § 1 pkt 1) kpa w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 33 § 2 pkt 1, 2 lit. a, 5 i 6 lit. c) u.p.e.a."
Według art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, w której zarzuty są kierowane wobec zaskarżonego orzeczenia, a nie wobec decyzji ostatecznej. Przyjmuje się, że aby uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowiło konsekwentną i logiczną, a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych, powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie może być przeładowane rozwlekłą argumentacją, w tym wywodami formułowanymi zamkniętym językiem prawniczym, a także wywodami naukowymi. Ma to być motywacja realna, odpowiednia do zakresu przedmiotowego danej sprawy, a nie pozorna. Uzasadnienie jest przekonujące tylko wtedy, gdy argumenty w nim powołane są trafne (celnie użyte), a nie wówczas, gdy jest ich mnogość. Długość uzasadnienia nie ma nic wspólnego z jego jakością. Jeżeli uzasadnienie jest za długie, to wówczas ma miejsce tak zwane mapowanie tekstu, czyli poszukiwanie myśli kluczowych zawartych w uzasadnieniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył każdy ze wskazanych w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, czy przez błędną wykładnię każdego z nich, czy też przez niewłaściwe zastosowanie każdego z nich, lub też przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny). Skarżący kasacyjnie nie wskazał i nie uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnego przepisu z osobna, oraz nie uzasadnił istnienia hipotetycznego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem każdego z tych przepisów z osobna, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie uzasadnił wystąpienia możliwości odmiennego wyniku sprawy, którym jest wyrok z 11 lipca 2025 r.
Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: upea), jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów kpa jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w upea, ponieważ przepisy kpa nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego.
Według art. 1 pkt 1) i 2) upea, ustawa określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast, według art. 17 § 1 upea, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
Natomiast, zgodnie z art. 1 pkt 1) kpa, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i 2 kpa). Uregulowane w Rozdziale 2 Zasady ogólne kpa mają zastosowanie w postępowaniu przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, podobnie jak i przepisy Rozdziału 4 Dowody kpa. W postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel nie występuje jako organ administracji publicznej, inny organ państwowy oraz inny podmiot, o jakich mowa w art. 1 kpa. Wierzyciel, podobnie jak i zobowiązany jest jedynie uczestnikiem tego postępowania.
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera własne zasady ogólne w art. 7 oraz art. 7a: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego; obowiązek współpracy wierzyciela, organu egzekucyjnego i dłużnika zajętej wierzytelności. Odmiennie niż w kpa w postępowaniu egzekucyjnym w administracji uregulowany jest ciężar dowodu, który spoczywa na zobowiązanym; zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 upea); skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie (art. 54 § 2 upea). To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym oraz na wierzycielu nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy egzekucyjne w prowadzonym postępowaniu stosując środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, stosują środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. W toku postępowania stoją na straży praworządności, a ponieważ nie prowadzą postępowania dowodowego nie są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie podejmują też wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponieważ nie wydają decyzji, które rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Zgodnie z art. 34 § 1 i 2 pkt 1) upea: Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 1a upea, ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków; 13) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. W administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel może być jednocześnie organem egzekucyjnym. Na postanowienie, którym wierzyciel oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, przysługuje zażalenie. Tylko zobowiązanemu, którym według art. 1a pkt 20) upea jest osoba prawna albo jednostka organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym (...).
W przepisach art. 33 upea i art. 34 upea kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia – postanowienie; środek zaskarżenia – zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął:
1. administracyjna kara pieniężna w wysokości [...] złotych została nałożona na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z 26 lipca 2016 r., decyzja ta została skutecznie doręczona 27 marca 2019 r. osobiście [...];
2. decyzja ta w zakresie wysokości kary pieniężnej została sprostowana postanowieniem organu pierwszej instancji z 31 sierpnia 2021 r., które [...] odebrał osobiście 16 września 2021 r., to postanowienie jest prawomocne;
3. tytuł wykonawczy został wystawiony 8 czerwca 2021 r. i wynika z niego, że podstawą jego wydania jest decyzja z 26 lipca 2016 r.;
4. upomnienie z 23 października 2020 r. zostało doręczone osobiście [...] 16 listopada 2020 r.;
5. na podstawie decyzji z 26 lipca 2016 r. został wystawiony tytuł wykonawczy z 8 czerwca 2021 r. i na jego podstawie wszczęto postępowanie egzekucyjne;
6.odpis tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu 5 lipca 2021 r.
Wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Poznaniu.
Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Skoro z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, to nie może on służyć kwestionowaniu kompletności materiału dowodowego, braków w postępowaniu dowodowym oraz dokonanych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wskazał i nie uzasadnił, na czym polegało naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 133 § 2 i 3 p.p.s.a. (Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 151 p.p.s.a., ponieważ nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – oddalenie skargi, kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie wskazał i nie uzasadnił, w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu postępowania sądowoadministracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny, przez błędną wykładnię, czy też przez jego niewłaściwe zastosowanie (przypadek oddalenia skargi) oraz nie wykazał istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, którym jest wyrok oddalający skargę. Ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z przepisami kpa, które nie miały zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Postępowanie to kończy się wydaniem postanowienia przez wierzyciela (art. 34 § 2 upea), na które przysługuje zażalenie (art. 34 § 3 upea). Jest to postanowienie, o jakim mowa w art. 17 § 1 upea: O ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Z mocy art. 18 upea, do rozpoznania tego zażalenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Chodzi o Rozdział 11 Zażalenia (kpa), w tym art. 144 kpa: W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej odpowiednie zastosowanie ma art. 138 kpa regulujący rodzaje postanowień organu odwoławczego. W tej sprawie postanowieniem z 28 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) kpa utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z 24 września 2021 r. oddalające zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 8 czerwca 2021 r. W postępowaniu w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. które prowadzi wierzyciel, odpowiedniego zastosowania nie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normującego postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Wierzyciel jest podmiotem uprawnionym do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, nie jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków, jak również nie jest organem administracji publicznej rozstrzygającym sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stosując wskazany tryb odwoławczy postanowieniem z 27 października 2017 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa (Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy) uchyliło postanowienie wierzyciela, w którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, ponieważ stwierdziło nieprawidłowe doręczenie stronie postępowania administracyjnego decyzji z 26 lipca 2016 r., a przez to jej brak w obrocie prawnym.
Artykuł 54 § 2 p.p.s.a. stosuje organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przepis ten koresponduje z art. 133 § 1 p.p.s.a. (Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał 11 lipca 2025 r. wyrok na podstawie akt sprawy, w granicach której orzekał. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej. Oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej z powodu ustalenia braku przesłanek z art. 33 § 2 upea jest rozstrzygnięciem wynikającym ze stanu faktycznego sprawy, podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, poza granicami rozpoznawanej sprawy egzekucyjnej pozostają czynności, które miały miejsce przed wystawieniem tytułu wykonawczego z 8 czerwca 2021 r. doręczonego zobowiązanemu 5 lipca 2021 r. W tej sprawie obowiązek pieniężny wynika z ostatecznej decyzji z 26 lipca 2016 r., sprostowanej ostatecznym postanowieniem z 31 sierpnia 2021 r. Sytuacja taka nastąpiła, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z 27 października 2017 r. stwierdziło nieprawidłowe doręczenie stronie postępowania administracyjnego decyzji z 26 lipca 2016 r., a przez to jej brak w obrocie prawnym. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło postanowienie wierzyciela, w którym oddalono zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 34 § 2 pkt 1) upea). Prawidłowe doręczenie decyzji z 26 lipca 2016 r. nastąpiło dopiero 27 marca 2019 r., następnie zaś 16 listopada 2020 r. zobowiązanemu doręczono upomnienie z 23 października 2020 r., a 8 czerwca 2021 r. wystawiono tytuł wykonawczy doręczony zobowiązanemu 5 lipca 2021 r. i na jego podstawie wszczęto postępowanie egzekucyjne. Skutkiem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 27 października 2017 r. jest również to, że wyegzekwowana na podstawie tytułu wykonawczego z 10 lutego 2017 r. kwota [...] złote została zwrócona zobowiązanemu 30 listopada 2017 r. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oznacza to, że nie nastąpiło wszczęcie egzekucji administracyjnej z chwilą doręczenia [...] odpisu tytułu wykonawczego z 10 lutego 2017 r., ponieważ nie był on zobowiązanym w rozumieniu art. 1a lit. 20) upea. Tym samym, nie można było umorzyć nie wszczętego skutecznie postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku użył zwrotu "i na podstawie tego tytułu wykonawczego ponownie wszczęto postępowanie egzekucyjne" w ramach którego zbędne jest słowo ponownie, skoro wypowiedź ta dotyczy tytułu wykonawczego z 8 czerwca 2021 r. Zgodnie z art. 61 § 1 pkt 2), § 4 upea: W przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 2 postępowanie egzekucyjne wszczyna się ponownie z urzędu, poprzez wydanie zawiadomienia o ponownym wszczęciu egzekucji administracyjnej, o którym mowa w § 4 - jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem - po ujawnieniu przez wierzyciela majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Podstawą ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej jest dotychczasowy tytuł wykonawczy (...). Skoro przepisy te nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie, to dotyczące ich zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, jako zbędne nie wymagają kontroli kasacyjnej.
Podniesiony w pkt 2. b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 156 § 1 pkt 2) p.p.s.a. dotyczący postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 6 grudnia 2021 r. wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, ponieważ prawomocne sprostowanie dotyczy decyzji ostatecznej z 26 lipca 2016 r. i nie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje z chwilą podpisania tytułu wykonawczego przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, albo opatrzenia pieczęcią, o której mowa w art. 26e § 1 pkt 4 albo 5 upea. Natomiast, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, zobowiązanemu doręczono odpis tytułu wykonawczego 5 lipca 2021 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, i regulują je przepisy Rozdziału 13 Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji kpa.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. należy zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie prawa materialnego tj. przepisu prawa, który jest podstawą prawną decyzji ostatecznej lub miał być taką podstawą przez: błędną jego wykładnię; niewłaściwe zastosowanie; błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (błąd podwójny niezależny) i powiązać ten zarzut z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polega na nieuwzględnieniu skargi na decyzję ostateczną skutkiem błędnego nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego błędną wykładnię zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przez organ administracji publicznej przepisu będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej. Natomiast, naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zachodzi wówczas, kiedy sąd zaakceptuje błąd subsumcji organu administracji publicznej oddalając skargę, lub też zaakceptuje bezzasadne zarzucenie organowi administracji publicznej popełnienie takiego błędu uwzględniając skargę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa.
Podstawą prawną postanowienia ostatecznego jest art. 34 § 1 i 2 pkt 1) upea:
Organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Zastosowanie tego przepisu jest konsekwencją ustalenia przez wierzyciela, że brak jest jakiejkolwiek podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej wskazanej w art. 33 § 2 pkt 1) do 6) upea. Ustalenie to jest skutkiem nie wykazania przez zobowiązanego zasadności jego żądania dowodami uzasadniającymi to żądanie. Jest to ustalenie z zakresu faktów, które może być skutecznie zwalczane wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. nie zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego, które zastosował w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel oddalając zarzut egzekucyjny. Wierzyciel będący podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym nie jest organem egzekucyjnym. Jego rola we wszczętym już postępowaniu egzekucyjnym polega między innymi, na wydaniu postanowienia w sprawie przekazanego przez organ egzekucyjny zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, którym: oddala zarzut; uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej podejmuje jedną z czynności wskazanych w art. 34 § 4 upea.
Zgodnie z art. 34a upea, wierzyciel z urzędu występuje do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości albo w części w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w: 1) art. 33 § 2 pkt 1-5; 2) art. 33 § 2 pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Natomiast, według art. 59 § 1a upea, postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części na wniosek wierzyciela albo z urzędu, jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przyczyny określonej w art. 33 § 2: 1) pkt 1-5; 2) pkt 6, jeżeli przyczyna braku wymagalności obowiązku ma charakter trwały lub wystąpiła przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.
Z przepisów tych wynika, że jeżeli organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, w przypadku wystąpienia przyczyny będącej podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej ma ustawowy obowiązek z urzędu umorzyć postępowanie egzekucyjne.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że adresatem sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej wniosek o ukaranie organu "...grzywną w wysokości odpowiadającej wyegzekwowanej od skarżącego kwoty." jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zaś sąd kasacyjny.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od skarżącego na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.