Wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2025, sygn. I GSK 1610/22

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że artykuł 15zzzzzn2 został dodany do ustawy o COVID-19 na mocy przepisów ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 2255) i zaczął obowiązywać z dniem 16 grudnia 2020 r. a został on odwołany z dniem 16 maja 2022 r. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027).

Stosownie do brzmienia przepisu art. 15zzzzzn2, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3).

Pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując wykładni powyższej normy prawnej podkreślić należy, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu. Generalnie określa się w polskiej, współczesnej kulturze prawnej cel wykładni jako "ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach prawa" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 257).

Niewątpliwie celem art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Należy wobec tego, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, przyjąć szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego", a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Ustawa o COVID-19 z uwagi na swój nadzwyczajny charakter zawiera normy, które można zaliczyć do wszystkich trzech działów prawa. Dlatego charakter każdego z przepisów tej ustawy należy oceniać odrębnie.

Natomiast przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 określa terminy, w których płatnik składek powinien przesłać deklarację rozliczeniową lub imienny raport miesięczny, co jest warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy. Obowiązek obliczania i wpłacania tychże składek jest obowiązkiem publicznoprawnym (administracyjnym). Wskazany wyżej art. 31zq ustawy określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie przez płatnika składek ustawowej ulgi (zwolnienia) w zakresie realizacji tego obowiązku publicznoprawnego (administracyjnego). Jedną z tych przesłanek jest złożenie deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego w określonym datą terminie. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 jest przepisem prawa administracyjnego, a terminy określone w tym przepisie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa administracyjnego, do których odnosi się art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych.

Terminy wskazane w powołanym przepisie mają charakter materialnoprawny i generalnie nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem była jedynie opisana wyżej regulacja art. 15zzzzn2 ustawy o COVID-19 mogąca w połączeniu z art. 58 K.p.a. - wyjątkowo stanowić podstawę przywrócenia także terminu o charakterze materialnoprawnym.

Według skarżącej kasacyjnie odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie była wadliwa, gdyż skarżąca spółka uprawdopodobniła, iż niezłożenie przedmiotowego wniosku w ww. terminie wynikało li tylko ze stosowania się do interpretacji przepisów regulujących przesłanki do ubiegania się przedsiębiorców o takie zwolnienie obowiązującej w dacie upływu powyższego terminu.

Według Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że nie było podstaw z art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu do dokonania przedmiotowej czynności złożenia wniosku.

To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa, wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości interpretacyjne jakie miała skarżąca dotyczące możliwości ubiegania się przez spółkę o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS nie stanowią okoliczności którą można potraktować, jako uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w terminie. Z motywów jakie podaje skarżąca kasacyjnie wynika, że zdawała sobie sprawę z tego, że pomimo istnienia w przestrzeni publicznej różnych interpretacji przepisów regulujących uzyskanie takiej pomocy nie było jednak wykluczone, że istnieje możliwość jej uzyskania. Świadome zaś zrezygnowanie przez skarżącą kasacyjnie z dopełnienia formalności w postaci uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy w określonym ustawowo terminie nie może być więc uznane za wystąpienie przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć. Rację ma zatem Sąd I instancji akceptując, jako prawidłowe, stanowisko organu, że strona podjęła świadomie ryzyko negatywnych skutków procesowych swojego działania. Organ administracji nie jest zobowiązany do przywrócenia terminu w sytuacji, w której odmowa przywrócenia terminu jest dla strony krzywdząca i naraża ją na straty finansowe. Od strony w toku postępowania administracyjnego wymaga się dołożenia wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy. W zasadzie każde uchybienie terminu może prowadzić do negatywnych skutków dla strony, które w pewnych sytuacjach mogą narazić ją na straty finansowe. charakter skutków jakie są związane z uchybieniem terminu, nie stanowią – zgodnie z wolą ustawodawcy – przesłanki przywrócenia terminu. Bez względu zatem na konsekwencje związane z uchybieniem terminu, jego przywrócenie jest możliwe wyłącznie gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka tego nie uprawdopodobniła. Prawidłowo zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, co w efekcie zasadnie doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że skargę strony należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.