Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy organ zastosował w sprawie właściwy tytuł wykonawczy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, wobec czego kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku mogła zostać przeprowadzona wyłącznie w granicach wyznaczonych przytoczonymi podstawami kasacyjnymi. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania, uzupełniania ani korygowania zarzutów kasacyjnych, jak również do domyślania się intencji ich autora. To na wnoszącym skargę kasacyjną, sporządzaną obligatoryjnie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 p.p.s.a.), spoczywa ciężar prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Wstępnie należy zatem przypomnieć, że stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, określeniu, na czym naruszenie polegało, oraz przyporządkowaniu zarzutu do jednej z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo na sprecyzowaniu, czy chodzi o błędną wykładnię, czy o niewłaściwe zastosowanie przepisu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest ponadto wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast zawierać rozwinięcie zarzutów przez wyjaśnienie, w czym wyrażało się naruszenie oraz jakie było jego znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). W zakresie zredagowania zarzutów i ich uzasadnienia autor skargi kasacyjnej wniesionej w rozpatrywanej sprawie nie sprostał wymaganiom stawianym przez ustawodawcę temu środkowi odwoławczemu. Konstrukcja zarzutów kasacyjnych nie zdyskwalifikowała wprawdzie skargi kasacyjnej, jednak zdeterminowała zakres i wynik kontroli Sądu odwoławczego.
Autor skargi kasacyjnej sformułował jeden zarzut, wskazując na naruszenie art. 26 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez ich błędną interpretację, nie przyporządkował go jednak do żadnej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Tymczasem wskazane przepisy są przepisami adresowanymi do organów prowadzących postępowanie egzekucyjne, których sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje bezpośrednio, lecz jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organ. Skuteczne postawienie sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia tego rodzaju przepisów wymaga powiązania go z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, określającymi sposób wykonywania przez sąd funkcji kontrolnej. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu p.p.s.a., a więc przepisów, które Sąd pierwszej instancji rzeczywiście stosował, wydając zaskarżony wyrok.
Wadliwość konstrukcyjna zarzutu wyraża się również w tym, że jego autor połączył w jednej formule płaszczyznę wykładni prawa z płaszczyzną jego stosowania i oceny prawidłowości postępowania egzekucyjnego. Zarzut błędnej interpretacji, odpowiadający w istocie błędnej wykładni w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wymaga wskazania, jak sąd pierwszej instancji rozumiał dany przepis, jakie jest jego prawidłowe rozumienie oraz na czym polegał błąd w procesie interpretacji. Skarga kasacyjna żadnego z tych elementów nie zawiera. Jej autor nie przedstawił wywodu dotyczącego rozumienia art. 26 § 1 ani art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., lecz zakwestionował rezultat przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli, to jest przyjęcie, że postępowanie egzekucyjne prowadzone było prawidłowo. Tak ujęty zarzut dotyczy w istocie sfery zastosowania prawa, względnie oceny stanu faktycznego, a nie wykładni. Jeżeli natomiast zamiarem autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu o charakterze procesowym, to nie wskazał on, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani nie wykazał tego wpływu w uzasadnieniu.
Niezależnie od powyższego zwrócić należy uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało oparte na twierdzeniu faktycznym odmiennym od stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie było sporne, że tytuł wykonawczy nr [...] z 12 kwietnia 2024 r. został wystawiony na wzorze określonym w rozporządzeniu z 2021 r. Takie stanowisko prezentował sam zobowiązany, zarzucając organowi posłużenie się wzorem wynikającym z aktu, który utracił moc. W skardze kasacyjnej podniesiono natomiast, że zastosowany wzór nie jest znany ani rozporządzeniu z 2024 r., ani rozporządzeniu z 2021 r., ani wzorom stosowanym wcześniej. Twierdzenie to stanowi niedopuszczalną na etapie postępowania kasacyjnego zmianę podstawy faktycznej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, jest jednocześnie związany stanem faktycznym przyjętym przez sąd pierwszej instancji, jeżeli nie został on skutecznie podważony za pomocą właściwie skonstruowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zarzutów takich, w szczególności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 lub art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera, wobec czego nowe twierdzenia faktyczne jej autora nie mogły odnieść zamierzonego skutku ani stanowić punktu odniesienia dla kontroli instancyjnej.
Przedstawione uchybienia wymogom wynikającym z art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. same w sobie przesądzają o nieskuteczności skargi kasacyjnej, ponieważ uniemożliwiają przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej w kierunku oczekiwanym przez jej autora. Niemniej w zakresie, w jakim rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści zarzutu na podstawie skonfrontowania go z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, tamże), była możliwa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowany zarzut jest także merytorycznie chybiony.
Zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór ten określa minister właściwy do spraw finansów publicznych w drodze rozporządzenia. W dacie wystawienia spornego tytułu wykonawczego obowiązywało rozporządzenie z 2024 r., które weszło w życie 25 marca 2024 r. Rzecz jednak w tym, że w § 2 tego rozporządzenia prawodawca zamieścił przepis przejściowy, dopuszczający dalsze stosowanie wzorów tytułów wykonawczych określonych w rozporządzeniu z 2021 r. przez okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2024 r. W okresie przejściowym wzór wynikający z rozporządzenia z 2021 r. pozostawał zatem wzorem ustalonym w rozumieniu art. 26 § 1 u.p.e.a., a jego zastosowanie nie mogło być kwalifikowane jako działanie pozbawione podstawy prawnej, tym bardziej zaś jako rażące naruszenie prawa skutkujące uznaniem tytułu wykonawczego za nieakt. Tytuł wykonawczy nr [...] został wystawiony 12 kwietnia 2024 r., a więc niespełna trzy tygodnie po wejściu w życie rozporządzenia z 2024 r., czyli w okresie, w którym fakultatywne stosowanie dotychczasowego wzoru było wprost dopuszczone przez prawodawcę. Wywodzona przez skarżącego kasacyjnie sprzeczność działania organu z zasadą legalności i praworządności nie występuje, skoro działanie to znajdowało wyraźną podstawę normatywną.
W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Przepis ten wiąże obowiązek umorzenia postępowania egzekucyjnego z sytuacją, w której tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych ustawą. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że organ, rozpoznając wniosek zobowiązanego, ocenił sporny tytuł wykonawczy w płaszczyźnie wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a. i prawidłowo wykazał, że tytuł ten wymogi te spełnia, w tym zawiera właściwe oznaczenie podstawy prawnej tytułu oraz podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Zasadnie również Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że podnoszona przez zobowiązanego wadliwość tytułu wykonawczego nie mieści się w zamkniętym katalogu podstaw zarzutów określonym w art. 33 § 2 u.p.e.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 11 września 2019 r., co jednak nie zwalniało organu z oceny istnienia przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec zgłoszenia przez zobowiązanego stosownego żądania. Ocena ta została przeprowadzona i wypadła dla zobowiązanego negatywnie, a jej prawidłowość nie została w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana.
Odnosząc się na koniec do wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a. wskazać należy, że przewidziana w tym przepisie instytucja autokontroli jest adresowana do sądu pierwszej instancji i może znaleźć zastosowanie wyłącznie przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Skorzystanie albo nieskorzystanie z tego uprawnienia przez sąd pierwszej instancji pozostaje poza zakresem kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie może wpływać na ocenę zasadności skargi kasacyjnej. Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że wobec przedstawionej wyżej oceny zarzutu kasacyjnego nie sposób przyjąć, aby był on oczywiście usprawiedliwiony w rozumieniu art. 179a p.p.s.a.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.