Wyrok NSA z dnia 24 lipca 2026, sygn. I GSK 1663/25

Dalej należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje ZUS obu instancji z następujących powodów. Po pierwsze uznał, że organ nie przeprowadził analizy kwestii przedawnienia należności składkowych, czym naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej określanej skrótem K.p.a.). Po drugie, organ nieprawidłowo nie rozdzielił w rozstrzygnięciu decyzji składek osoby prowadzącej działalność gospodarczą od składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Co utrudniło kontrolę poprawności ich wielkości i dopuszczalności ich umorzenia. Po trzecie, organ nie dokonał należytej oceny sytuacji materialnej skarżącego w oparciu o dokumenty potwierdzające tę sytuację, w zakresie przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 § 3 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365, dalej: Rozporządzenie)., czym także naruszył art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Sąd wskazał, odwołując się także do wyroku WSA w Łodzi z 2 września 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 319/21, że dopiero prawidłowa, dogłębna i indywidualna ocena okoliczności sprawy, zwłaszcza kwestii umorzenia składek pracowników finansowanych przez płatnika, otworzyć może organowi drogę do skorzystania z uznania, zgodnie z należycie umotywowanym przekonaniem.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sad Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów sformułowanych w punktach 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których ZUS zarzuca, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo objął kontrolą kwestię przedawnienia, a więc okoliczność wykraczającą poza zakres podlegającej kontroli sprawy administracyjnej. Jednocześnie wykraczającą poza kompetencje, jakie przysługują ZUS-owi w ramach postępowania o umorzenie należności składkowych. Zaś wobec komplementarności obu zgłoszonych zarzutów należało dokonać ich łącznego rozpoznania.

Ustosunkowując się do nich Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyroku z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1569/20 i w kolejnych NSA: z 7 września 2021, sygn. akt I GSK 171/21; z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1471/21; z 12 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 120/24; z 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I GSK 1021/24; z 15 października 2025 r. sygn. akt I GSK 1153/24, z 22 kwietnia 2026 r. sygn. akt GSK 79/25) i które skład orzekający w tej sprawie podziela przyjęto pogląd, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli kwestii przedawnienia zaległych należności składkowych.

W pierwszym z przywołanych orzeczeń NSA (sygn. akt I GSK 1569/20) nie podzielił zarzutów dotyczących braku po stronie sądów administracyjnych kognicji, do kontroli w ramach badania decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, przedawnienia tych składek. Wskazał, że także w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu składek sądy administracyjne posiadają kompetencję do oceny upływu terminu przedawnienia tych składek. Jest to nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek sądu do skontrolowania postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek, czy postępowanie to posiadało swój przedmiot, czy składki te istniały podczas procedowania przez organ w przedmiocie ich umorzenia. Obowiązek kontroli decyzji przez sąd pod kątem jej przedmiotowości wynika z powinności organu procedowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek w stosunku do składek, które na dzień podjęcia decyzji w zakresie umorzenia nadal istnieją.

Przyjęcie odmiennego poglądu, prezentowanego w skardze kasacyjnej mogłoby doprowadzić do prowadzenia postępowania, które byłoby bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zaś postępowania powinna skutkować jego umorzeniem (art. 105 § 1 K.p.a.). Wynika z tego, że warunkiem prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest ich istnienie. Stąd też ustalenie, że składki, co do których został złożony wniosek o umorzenie istnieją to warunek procedowania w przedmiocie umorzenia tych należności. Podkreślenia wymaga, że ustalenia odnośnie istnienia należności składkowych powinny być poczynione w pierwszej kolejności i wyprzedzać analizę przesłanek warunkujących umorzenie zaległości z tytułu składek w rozumieniu art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia dotyczącego umarzania należności z tytułu składek. Organ tylko w odniesieniu do należności z tytułu składek, które nie uległy przedawnieniu może wydać decyzję umarzającą należności z tytułu składek albo odmawiającą ich umorzenia.

Podsumowując, w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych P.u.s.a. oraz art. 1-3 i art. 134 § 1 P.p.s.a. ocena kwestii przedawnienia składek będących przedmiotem postępowania o ich umorzenie przez ZUS, mieści się w granicach sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w tej sprawie. Tylko bowiem – jak już wykazano wyżej – istnienie należności pozwala na merytoryczną ocenę przesłanek umorzenia.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty z pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznał za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 135 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji nie mających związku z umorzeniem składek i niedokonanie oceny pod względem zgodności z prawem ustaleń faktycznych dokonanych przez ZUS należy stwierdzić, ze zawarta w nim pogląd jest błędny.

Artykuł 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku albo jest sporządzone według wzorca określonego w 141 § 4 P.p.s.a., albo nie jest. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.

Zaskarżone skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wymagane przywołana regulacją elementy. Poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zarzucił organowi niedostateczne wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy. Podkreślił, że "Skarżący od początku postępowania administracyjnego oraz sądowego jednoznacznie określał powody i okresy powstania zobowiązań składkowych, co obliguje organ do odniesienia się do tych twierdzeń. Organ w decyzji z dnia 10 września 2024 r. dokonał wadliwego, kompleksowego połączenia w pkt 1 sentencji należności za pracowników (w części płatnika) oraz należności z tytułu osobistej działalności skarżącego. Działanie to pomija to, że ustawodawca przewidział odrębne reżimy prawne i zasady rozliczania dla różnych kategorii składek na ubezpieczenia społeczne. Jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie służy jednak podważaniu zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego. Argumenty o braku podstaw do analizowania kwestii przedawnienia zostały już wyżej omówione. Wskazania co do dalszego procedowania w sprawie są adekwatne do stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji uchybień.

Częściowo zasadny jest argument skarżącego kasacyjnie ZUS-u, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił już dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Warunkiem jednak uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, ze miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Tego jednak skarżący kasacyjnie nie wykazał. Podstawowym argumentem Sądu pierwszej instancji przemawiający za uchyleniem zaskarżonych decyzji było niewyjaśnienie kwestii przedawnienia. Skoro skarżący kasacyjnie tego stanowiska skutecznie nie podważył i biorąc pod uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie musiał zaktualizować na dzień orzekania dane o sytuacji wnioskodawcy ubiegającego się o umorzenie zaległych składek, zarzut okazał się nieskuteczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że poza wyjątkowymi przypadkami, gdy w toku kontroli sądowej liczą się fakty następcze wobec zaskarżonego aktu - naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. potencjalnie wchodzi w rachubę tylko wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego (stan faktyczny nie został należycie wyjaśniony), a sąd ani nie uchylił zaskarżonego aktu celem sanacji tego naruszenia przez organ, ani sam go nie sanował przeprowadzeniem uzupełniającego dowodu z dokumentu. Warunkiem skuteczności sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. jest zatem połączenie go z zarzutem naruszenia przepisów regulujących proces ustalania stanu faktycznego przez organ i wykazanie, że któraś z relewantnych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym i tym samym wciąż istnieją co do niej - a w konsekwencji co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - istotne wątpliwości (wyrok NSA z 2 czerwca 2026 r. sygn. akt. III OSK 925/25 (CBOiS).

W rozpatrywanej sprawie istotna w sprawie kwestia przedawnienia, nie została wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji to dostrzegł i z tego powodu uchylił decyzje ZUS. Tym samym nie naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a.

W pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. z art. 28 (z wyłączeniem ust. 3 pkt 4 c ) i art. 30 u.s.u.s. poprzez uznanie, że organ nie uwzględnił okoliczności, iż przepisy prawa nie dają możliwości umorzenia należności wszystkich rodzajów, w sytuacji gdy organ rozważył możliwość umorzenia tylko tych należności, które zgodnie z prawem, w określonych sytuacjach, mogą zostać umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, ze zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należy również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd pierwszej instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania.

Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. II FSK 1289/08, wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał także pogląd, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (zob. wyroki NSA z: 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10; 13 września 2011 r., sygn. akt II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12, 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1434/21). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r., sygn. akt I OSK 89/23, LEX nr 3613094).

Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane.

Zarzut skonstruowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie spełnia omówionych wymogów. Nadto art. 28 u.s.u.s zawiera wiele jednostek redakcyjnych zawierających różne normy prawne. Przy braku uzasadnienia tego zarzutu jest on nieczytelny. Wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 P.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (w rozpatrywanym przypadku przed WSA w Poznaniu), w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 P.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 P.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 P.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (zob. np. postanowienie NSA z 10.02.2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13.04.2023 r., III FSK 2045/21).