Wyrok NSA z dnia 08 kwietnia 2026, sygn. I GSK 1674/25

Uchylając ww. decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że z argumentacji zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. było ustalenie przez organ, że skarżący w styczniu 2020 r. i od lipca do listopada 2020 r. oraz w styczniu 2021 r. prowadził działalność oznaczoną kodem PKD 49.39.Z, jednak udział procentowy działalności prowadzonej w zakresie uprawniającym do zwolnienia z opłacania składek w badanych okresach stanowił od 18,10 % do 37,97 % wszystkich przychodów ze sprzedaży prowadzonej działalności gospodarczej, a na dzień 30 listopada 2020 r. przychód z działalności gospodarczej oznaczonej w PKD kodem 49.39.Z stanowił ok. 22,00% wszystkich przychodów ze sprzedaży. W ocenie ZUS prowadzona przez skarżącego działalność gospodarcza oznaczona PKD 49.39.Z nie była zatem przeważającą działalnością, ponieważ struktura przychodów w żadnym z badanych okresów nie przekroczyła 50%.

Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego jasno wynika, że organ nie zastosował się do wytycznych wskazanych w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt I SA/Lu 66/23 i I SA/Lu 204/24.

W orzeczeniach tych jasno wskazywano, że dla ustalenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej nie jest konieczne ustalenie, że działalność ta przynosi większość, tj. ponad 50% przychodów uzyskanych przez prowadzącego działalność gospodarczą ze wszystkich rodzajów źródeł prowadzonych przez niego działalności. Do uznania danej działalności gospodarczej za przeważającą wystarczy ustalenie, że procentowy udział tej działalności jest największy w ogólnej wartości przychodów, biorąc pod uwagę poszczególne (wszystkie) rodzaje prowadzonej działalności. Sposób ustalenia rodzaju przeważającej działalności gospodarczej zastosowany przez organ byłby poprawny wyłącznie w przypadku prowadzenia przez podmiot nie więcej niż dwóch rodzajów działalności. Taka sytuacja nie zachodzi jednak w stosunku do skarżącego. Skarżący prowadzi zarówno działalność transportową w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego oraz w zakresie pozostałego transportu lądowego pasażerskiego, ale również w zakresie okresowych badań technicznych, dodatkowych badań technicznych i obsługi serwisowej pojazdów. W przypadku zatem prowadzenia więcej niż dwóch rodzajów działalności gospodarczej, nie jest konieczne ustalenie, że przeważająca działalność przynosi większość, tj. ponad 50% przychodów uzyskanych przez prowadzącego działalność gospodarczą. Wystarczy ustalenie, że procentowy udział tej działalności jest największy w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży, biorąc pod uwagę poszczególne rodzaje działalności.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Należy wyjaśnić, że ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia Sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie Sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego Sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok NSA z 21 marca 2014r., sygn. akt I GSK 534/12). Podkreślenia wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten Sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia, zawierającego ocenę prawną. W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która czyniłaby nieaktualną ocenę prawną oraz wskazania wyrażone we wskazanych powyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący kasacyjnie nie zgadzając się z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tych wyrokach mógł złożyć od nich skargę kasacyjną. Skoro jednak tego nie uczynił i wyroki się uprawomocniły, to zarówno organ, jak i Sąd I instancji, a obecnie także NSA są związane prawomocnymi wyrokami na mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Słusznie WSA uznał, że poczynione dotychczas przez organ ustalenia nie są wystarczające do odmowy udzielenia skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia składek. Irrelewantne bowiem dla sprawy są ustalenia organu, że przychód z prowadzonej przez skarżącego działalność oznaczonej kodem 49.39 Z w żadnym badanym okresie nie przekroczył 50% w ogólniej wartości jego przychodów. Dla uznania, że wskazana działalność gospodarcza nie jest w analizowanym okresie przeważająca należało wskazać, że przychód z jej prowadzenia był niższy od przychodu z pozostałych lub przynajmniej jednej prowadzonej przez płatnika działalności gospodarczej, dopiero wtedy można by przyjąć, że działalność ta nie jest przeważającą działalnością płatnika. Dla ustalenia przeważającej działalności gospodarczej nie jest konieczne ustalenie, że ta przynosi większość przychodów uzyskanych przez prowadzącego działalność gospodarczą. Wystarczy ustalenie, że procentowy udział tej działalności jest największy w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży, biorąc pod uwagę poszczególne rodzaje działalności. Dlatego też konieczne jest ustalenie wszystkich rodzajów prowadzonej działalności gospodarczej przez płatnika i wielkości osiąganych przez niego przychodów z tytułu ich prowadzenia. Dopiero ustalenie wielkości przychodów ze wszystkich rodzajów działalności skarżącego pozwoli na ustalenia która z nich była przeważającą w istotnym dla sprawy okresie.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. w sposób wskazany w petitum i uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Z przywołanych regulacji procesowych wynika, że organ prowadząc postępowanie obowiązany jest do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, który dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla rozpoznania sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, czyniąc to swobodnie, ale nie dowolnie (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że organ nie wypełnił wskazań zawartych w wydanym uprzednio w sprawie wyrokach i wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z zawartą w tymże wyrokach oceną prawną.

Brak jest również podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a.

Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, gdyż określa w sposób ogólny kompetencję Sądów administracyjnych i kryterium legalności jako wyznacznik wykonywanej kontroli działalności organów administracji publicznej. Jednakże to, czy ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tej sprawie była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez Sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 13 października 2015r., sygn. akt II OSK 312/15). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji w ramach określonych ustawowo kompetencji rozpoznał skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Wskazany zaś w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter kompetencyjny i stanowi, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania Sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku Sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008r., sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017r., sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 1636/11).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 122 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie został on uzasadniony, co uniemożliwiło jego kontrolę instancyjną. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko określić, jakie przepisy zostały naruszone, lecz również wyjaśnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Brak uzasadnienia nie pozwala również na stwierdzenie, w czym autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia. Skoro więc omawiany zarzut nie został uzasadniony, należało stwierdzić, że uchylał się on spod rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.