Wyrok NSA z dnia 29 października 2025, sygn. I GSK 1973/22

Przepisy postępowania określają sposób dochodzenia praw i roszczeń publicznoprawnych wynikających z prawa materialnego, normy tego prawa określają w jaki sposób i w jakich terminach ma być załatwiana konkretna sprawa administracyjna. Prawo formalne, to zespół norm prawnych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, prawo to urzeczywistnia normy prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zawarte w tym samym akcie normatywnym co normy prawa materialnego. Przepisy postępowania, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej to przepisy p.p.s.a., przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 180 § 1 i 2 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Z kolei, według art. 31 usus, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio: (....) w zakresie art. 29 (...) oraz (...) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.

W pkt 1. petitum skargi kasacyjnej kasator podniósł zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 4) p.p.s.a.: Nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zarzut nieważności postępowania oparty jest na tezie, jakoby sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie był uprawniony do orzekania w składzie trzech sędziów wyznaczonym do rozpoznania na rozprawie sprawy sądowoadministracyjnej zastrzeżonej do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i 3, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wyznaczanie składu orzekającego do rozpoznania sprawy na rozprawie lub na posiedzeniu niejawnym określają regulaminy wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych, wydane na podstawie odrębnej ustawy (art. 17 § 1 p.p.s.a.). Według § 23 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, przewodniczący wydziału orzeczniczego, z zastrzeżeniem § 28, przydziela sprawy sędziom tego wydziału, wyznaczając sędziego sprawozdawcę w sprawie zgodnie ze szczegółowymi zasadami przydziału spraw sędziom określonymi przez kolegium sądu. Natomiast, zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia, przewodniczący wydziału orzeczniczego ustala terminy posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych na kolejne okresy trzymiesięczne oraz ustala składy orzekające i przewodniczących składów orzekających na każde z tych posiedzeń. Do każdego składu orzekającego przewodniczący wydziału orzeczniczego wyznacza dodatkowo jednego sędziego zastępcę. W przypadku konieczności dokonania zmiany w składzie orzekającym sędzia zastępca wchodzi do składu orzekającego. Według art. 5 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, obowiązującej od 1 stycznia 2004 r., sędziowie sądów administracyjnych są powoływani na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyznaczeniem miejsca służbowego (siedziby) sędziego, albo na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 13 § 1 tej ustawy, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego może delegować, na czas określony, sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Według art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, traci moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zgodnie z art. 85 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. tworzy się w Warszawie i w miejscowościach, w których miały siedziby ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego, utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów, wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy, o której mowa w art. 1, oraz znosi się ośrodki zamiejscowe Naczelnego Sądu Administracyjnego. Osoby powołane na stanowiska sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie dotychczasowych przepisów pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 93). Według art. 94 § 1 i 2 wskazanej ustawy, w okresie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego może być przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę, z pozostawieniem mu prawa do wynagrodzenia i tytułu przysługującego sędziemu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za zgodą sędziego takie przeniesienie jest możliwe również na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości innej niż ta, w której sędzia dotychczas pełnił służbę. Sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeniesiony na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być przeniesiony ponownie przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za jego zgodą, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego. Instytucję delegacji przewiduje art. 95 § 1 ustawy wprowadzającej: Do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, nie dłużej jednak niż w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, może delegować sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym.

Z tych regulacji prawnych wynika, że sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego mógł być przeniesiony przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, po zasięgnięciu opinii Kolegium Naczelnego Sądu Administracyjnego, na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości, w której dotychczas pełnił służbę – bez zgody sędziego. Za zgodą sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przeniesienie było możliwe również na stanowisko sędziego wojewódzkiego sądu administracyjnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego w miejscowości innej niż ta, w której sędzia dotychczas pełnił służbę. Natomiast delegowanie sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego do pełnienia obowiązków w wojewódzkim sądzie administracyjnym jest odmienną instytucją, która miała zastosowanie do czasu powołania odpowiedniej liczby sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, nie dłużej jednak niż w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy. Z tych powodów, skład sądu orzekającego nie był sprzeczny z przepisami prawa, a w rozpoznaniu sprawy nie brał udziału sędzia wyłączony z mocy ustawy.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 16 listopada 2021 r., C-748/19 dotyczy delegowania sędziego sądu karnego: "W świetle powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze winna brzmieć: art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE odczytywany w świetle art. 2 TUE oraz art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy 2016/343 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, zgodnie z którymi minister sprawiedliwości państwa członkowskiego może, na podstawie kryteriów, które nie zostały podane do publicznej wiadomości, z jednej strony delegować sędziego do sądu karnego wyższej instancji na czas określony albo na czas nieokreślony, zaś z drugiej strony w każdym czasie, na podstawie decyzji, która nie zawiera uzasadnienia, odwołać sędziego z tego delegowania, niezależnie od tego, czy nastąpiło ono na czas określony, czy na czas nieokreślony."

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, sądami powszechnymi są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne. Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Według art. 55 § 1 tej ustawy, sędzią sądu powszechnego jest osoba powołana na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast, według art. 5 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędzią sądu administracyjnego jest osoba powołana na to stanowisko przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, która złożyła ślubowanie wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy ustrojowe nie przewidują instytucji delegacji orzeczniczej sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego na czas określony do pełnienia obowiązków sędziego w wojewódzkim sądzie administracyjnym.

Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: O.p.). Według art. 59 § 1 pkt 8) i pkt 9) O.p., zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek: umorzenia zaległości; przedawnienia. Zobowiązanie wygasa zawsze tylko raz i może wygasnąć tylko w jednej z tych form. Przedawnienie jest w pierwszym rzędzie instytucją materialnoprawną co oznacza, że nie jest dopuszczalne wsteczne działanie przepisów dotyczących przedawnienia, ta instytucja wywołuje również istotne skutki w postępowaniu administracyjnym (podatkowym; celnym). Przedawnienie obejmuje sytuacje, kiedy nie istnieje już żaden stosunek materialnoprawny, kiedy wygasły już wszelkie relacje pomiędzy podatnikiem, a organami podatkowymi (Państwem) w związku ze zdarzeniem prawnopodatkowym, od którego upłynął już ustawowy termin, który nie uległ wcześniej przerwaniu, bądź zawieszeniu i nie zachodziła sytuacja, że nie rozpoczął on swojego biegu. Zobowiązanie wygasa wskutek umorzenia zaległości podatkowej, którą jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Umorzeniu podlega zatem zobowiązanie, które nie wygasło wcześniej wskutek przedawnienia. To zaś oznacza, że wniosek [...] z 14 kwietnia 2020 r. o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek mógł dotyczyć wyłącznie zobowiazań, które nie wygasły wskutek przedawnienia. Natomiast, gdyby wniosek dotyczył zobowiązań, które wygasły wskutek przedawnienia, to miałby zastosowanie art. 61a § 1 i 2 k.p.a.: Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro postępowanie zostało jednak skutecznie wszczęte, to kwestia przedawnienia została z urzędu uwzględniona przez organ administracji publicznej na tym etapie postępownia administracyjnego.

Skoro kasator nie przytoczył podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. i nie zarzucił Sądowi I instancji w ramach tej podstawy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami postępowania, które miały zastosowanie w sprawie, tym samym nie podważył stanu faktycznego sprawy. Kasator nie przytoczył również podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. i nie zarzucił Sądowi I instancji w ramach tej podstawy naruszenia prawa materialnego przez przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.