W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Przed przystąpieniem do odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej nieodzowne jest wskazanie, że w niniejszej sprawie, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał aż dwa wyroki. W prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., V SA/Wa 423/20 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Jednocześnie w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dokumentem urzędowym jest w szczególności wyrok sądowy. W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest regulacji prawnej, z której wynikałoby, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej, jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że wynikająca z art. 11 p.p.s.a. zasada, związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, powinna być analogicznie stosowana przez organ w toku postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25.06.1993 r., sygn. akt III SA 262/93, z 8.04.2011 r., sygn. akt II FSK 2070/09, z 4.02.2020 r., sygn. akt II OSK 825/18, z 17.01.2020 r., sygn. akt II GSK 2002/17). Pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" zgodnie z art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. To, co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny nie może być już odmiennie dowodzone w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, natomiast okoliczności potwierdzone w sentencji tego wyroku należy uznać za udowodnione.
Sąd dostrzegł, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że w stosunku do pięciu osób, które podpisały protokół końcowego odbioru robót z 15 grudnia 2014 r., zapadły prawomocne skazujące wyroki karne co do poświadczenia nieprawdy w tym protokole. W opisach znamion czynu zawartych w sentencjach tych wyroków sąd karny zawarł ustalenia, z których wynika, że osoby skazane poświadczyły nieprawdę, podpisując protokół odbioru końcowego datowany na dzień 15.12.2014 r. wskazując, iż wszystkie roboty budowlane wykonano w okresie od 24.10.2014 r. do 15.12.2014 r. o łącznej wartości 972 604,14 złotych brutto oraz, że jakość wykonanych prac była dobra, poświadczając tym samym zakończenie prac budowlano-remontowych na obiekcie Szkoły Podstawowej w G. W. w terminie do 15.12.2014 r., podczas gdy w rzeczywistości do 15.12.2014 r. nie zakończono wszystkich prac na wskazanym obiekcie, bowiem do realizacji pozostały jeszcze roboty budowlane na dzień 16 stycznia 2015 r. o wartości 251 151 złotych, a prace były kontynuowane do dnia 16 listopada 2015 r. kiedy to uzyskano pozwolenie na użytkowanie obiektu. W sentencjach powołanych wyroków karnych stwierdzono ponadto poświadczenie nieprawdy co do zakończenia wszystkich robót do 15.12.2014 r. poprzez wpisy w dzienniku budowy, wystawienie przez wykonawcę faktury z 23.12.2014 r. za wykonanie robót budowlanych o wartości 972 604,14 złotych brutto oraz wystawienie przez inspektora nadzoru inwestorskiego faktury z 23.12.2014 r. za sprawowanie nadzoru inwestorskiego o wartości 36 000,00 zł brutto.
Sąd ponadto wskazał, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniły zawartego w sentencjach prawomocnych wyroków skazujących opisu znamion czynu, obejmującego m.in. wartość prac niewykonanych na dzień 16 stycznia 2015 r., ustalonych na kwotę 251 151 zł, natomiast dokonały ustaleń faktycznych na podstawie opinii biegłego R. A., z której dowód został przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym i który ustalił wartość niewykonanych prac na dzień 16 stycznia 2015 r. na kwotę 362 782,61 zł. Powyższe stanowi naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a., gdyż zawarte w sentencjach skazujących wyroków karnych ustalenie sądu karnego, co do wartości niewykonanych robót na dzień 16 stycznia 2015 r., było wiążące dla organów. Organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, o którym mowa w art. 76 § 3 k.p.a., istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, a w rozpoznawanej sprawie organy takiego przeciwdowodu nie przeprowadziły. Opinia biegłego R. A. nie może być uznana za taki przeciwdowód ponieważ, jak wynika z akt administracyjnych, powstała ona przed wydaniem powołanych wyżej wyroków karnych i była ona znana sądowi karnemu w momencie wyrokowania, gdyż sąd ten wcześniej zwracał się do organów o wydanie odpisu tej opinii.
Końcowo Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, mając na uwadze przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu, dokona ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem istotnych dla sprawy okoliczności stwierdzonych w treści sentencji prawomocnych skazujących wyroków karnych Sądu Rejonowego w S.: z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt. II K[...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] czerwca 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...], z [...] maja 2017 r. sygn. akt II K [...].
Naczelny Sąd Administracyjny miał istotny powód w przytoczeniu ustaleń i zaleceń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20. Otóż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustanowiona w nim zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Dodać należy, co jest oczywiste, że oceną prawną oraz wskazaniami odnośnie wytycznych skierowanych do organów administracyjnych związany jest w tej sprawie również Naczelny Sąd Administracyjny.
W dalszej kolejności nie sposób pominąć tego, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przez organy administracyjne, a za nimi przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku postanowień art. 153 p.p.s.a. oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby zakwestionowania wykonania wytycznych i zaleceń Sądu wynikających z wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20. Z perspektywy Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to tyle, że zalecenia te i wytyczne zostały zrealizowane w dalszym postępowaniu prawidłowo.
Konsekwencją przedstawionego stanu rzeczy jest niezasadność wszystkich zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. W zarzutach tych bowiem (w szczególności procesowych) autor skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem zaprezentowanym w prawomocnym wyroku z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 423/20, co pozostaje oczywiście nieskuteczne.
Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego opierają się na wadliwym zastosowaniu określonych przepisów prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający hipotezie określonej normy prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa jednak skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi. W realiach tej sprawy zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się niezasadne. W konsekwencji niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).