Wyrok NSA z dnia 14 maja 2025, sygn. I GSK 211/22

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 w związku z § 30 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 283) poprzez niewłaściwą wykładnię i przez to przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVlD-19, który wszedł w życie 16 grudnia 2021 r., a ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wyżej przywołany przepis o charakterze szczególnym znajdzie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy pomimo tego, że decyzja z dnia 31 lipca 2020 r. skutecznie została doręczona 3 sierpnia 2020 r., a bezskuteczny upływ terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął dnia 17 sierpnia 2020 r. tj. na 4 miesiące przed wejściem w życie ww. przepisu.

Wskazując na powyższe zarzuty, ZUS na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego.

Skarżący kasacyjnie organ, mimo iż wskazał w podstawie zarówno art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 w zw. z § 30 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez jego błędna wykładnię. Istotą zarzutu są wadliwe, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wywody sądu pierwszej instancji dotyczące zastosowania w sprawie art. 15 ww. ustawy pomimo tego, że przepis ten wszedł w życie po 4 miesiącach od bezskutecznego upływu terminu na złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że zakres zastosowania tego przepisu nie obejmuje uchybień terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, które miały wprawdzie miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, ale zakończyły swój bieg przed 16 grudnia 2020 r.

Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. regulacji).

Analiza art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, wprowadzonego przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r., w związku z dyspozycją przepisu końcowego art. 10 tej ustawy zmieniającej, nie pozostawia wątpliwości co do zakresu retroaktywnego działania nowej regulacji. W zakresie przepisów zmieniających objętych art. 1 pkt 3 lit. a, art. 1 pkt 3 lit. b oraz pkt 19 i 20, art. 1 pkt 26 oraz art. 8 w zakresie dodawanego art. 58 ust. 2 ustawy zmieniającej (zob. art. 10 pkt 3) ustawodawca wyraźnie nadał nowej regulacji wsteczną moc obowiązującą. Natomiast w zakresie pozostałych zmian normatywnych (w tym wynikających z art. 1 pkt 24, który wprowadził art. 15zzzzzn2) ustanowiono expressis verbis proaktywną skuteczność prawną zmiany normatywnej. Oznacza to, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się do terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, których bieg nie zakończył się do dnia 16 grudnia 2020 r. (tj. dnia wejścia w życie nowego prawa) i nie może wpływać na skutki prawne zakończenia biegu tego rodzaju terminów, który nastąpił do dnia 15 grudnia 2020 r. Przeciwna interpretacja w zakresie ustalenia czasowego zakresu skuteczności prawnej art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 prowadziłaby do rozszerzającej wykładni regulacji intertemporalnej, co zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni tego rodzaju przepisów jest niedopuszczalne. Nie jest przekonującym argumentem odwołanie się przez sąd pierwszej instancji do treści art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 i wskazanie, że wprawdzie przepisy te weszły w życie od 16 grudnia 2020 r. (a więc po upływie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), ale obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że użyte w art. 15zzzzzn2 ust. 1 sformułowanie "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" wyznacza jedynie opisowo zakres zastosowania powyższego przepisu, natomiast nie reguluje zakresu czasowego skuteczności prawnej nowego prawa. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22; z 28 listopada 2023 r., II GSK 106/23; z 21 czerwca 2023 r., I GSK 1164/22; z 28 lutego 2023 r., I GSK 1071/22. W niniejszej sprawie termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał 17 sierpnia 2020 r., a więc przed dniem wejścia w życie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny – ZUS wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo, opierając się o treść art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19 stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 240 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).