Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w przypadku wystąpienia przesłanki dostatecznego wyjaśnienia sprawy poprzez oddalenie skargi. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego i zrzeczono się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 134 § 1 i 145 § 1 pkt. 1 lit. a-c p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) oraz art. 83 i 83a ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025r., poz. 350 ze zm.), zwanej dalej ustawą systemową, poprzez przekroczenie granic kontroli decyzji ZUS przez sąd administracyjny,
2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 28 ust.3a ustawy systemowej przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż Zakład jednostronnie i schematycznie podszedł do rozpoznania wniosku skarżącego,
3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135, art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu nie mających związku z umorzeniem składek na ubezpieczenie społeczne,
4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego art. 28 ustawy systemowej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżąca nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz jest związany granicami sprawy, w której skargę wniesiono.
Zgodnie z art. 28 ust. 3b usus, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Jest to regulacja szczególna, inna od tej z art. 7 kpa, gdzie mowa jest o załatwieniu sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych uwzględniono zatem w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przesłanki umorzeniowe określono w § 3 rozporządzenia: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Decyzję umorzeniową Zakład może wydać tylko wtedy, kiedy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Pierwszym przypadkiem w katalogu otwartym (w szczególności) jest pozbawienie zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych w przypadku opłacenia należności. Drugi przypadek dotyczy działalności gospodarczej. Przypadek trzeci dotyczy przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Kiedy Zakład ustali, że nie zachodzi żaden z trzech wskazanych przypadków, ani żaden inny, wydaje decyzję związaną o treści odmawiającej. Gdy Zakład ustali, że istnieje jakakolwiek przesłanka umorzeniowa, wydaje decyzję uznaniową: umarzającą należności; odmawiającą umorzenia należności.
Przedmiotem tej sprawy sądowoadministracyjnej jest umorzenie należności z tytułu składek na podstawie wskazanego § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie jest to indywidualna sprawa dotycząca ustalania płatnika składek, przebiegu ubezpieczeń, czy ustalania wymiaru składek i ich poboru. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Według art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kontroli sądów administracyjnych podlega decyzja ostateczna Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, co jest odstępstwem od zasady, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Poza kognicją sądów administracyjnych pozostają decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności: zgłaszania do ubezpieczeń społecznych; ustalania płatnika składek; przebiegu ubezpieczeń; ustalania wymiaru składek i ich poboru; ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru; ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych; wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne można umorzyć wyłącznie istniejące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którymi są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata - nieopłacone w terminie. Istniejące należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oznacza również, że nie są przedawnione. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności (...).
"Zobowiązany wykaże" oznacza, że na ZUS nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do umorzenia należności z tytułu składek. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od tej z art. 7 kpa, zgodnie którą to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu tym przepis art. 77 § 1 kpa (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy) ma odpowiednie zastosowanie, organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez wnioskodawcę. W postępowaniu w sprawie
umorzenia należności z tytułu składek to nie ZUS, a wnioskodawca ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest umorzenie należności z tytułu składek obciąża zobowiązanego, który wnioskuje o umorzenie należności.
Zgodnie z § 2 pkt 1), pkt 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, użyte w rozporządzeniu określenia oznaczają: należności z tytułu składek - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek; zobowiązany - płatnika składek zobowiązanego do opłacenia należności z tytułu składek, następcę prawnego płatnika składek, któremu Zakład wydał decyzję o zakresie odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu tych składek, albo osobę trzecią, na którą decyzją Zakładu przeniesiona została odpowiedzialność za zobowiązania płatnika składek z tytułu tych składek.
Z tych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności wszczyna wyłącznie wniosek zobowiązanego. Zgodnie z art. 61 § 3 kpa, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Stroną postępowania może być wyłącznie zobowiązany, który nie wykonał obowiązku opłacenia w terminie "należności z tytułu składek", i które nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej (art. 24 ust. 2 usus), a nie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek – art. 28 kpa. W tej sprawie, żądanie strony zawarte w piśmie z 5 listopada 2024 r. wyznaczyło przedmiot postępowania. Żądanie stanowi wskazanie tego, czego wnioskodawca się domaga. Nie musi być ono zredagowane profesjonalnie, z wykorzystaniem prawniczych formuł, byleby wskazywało jednoznacznie, co stanowi jego przedmiot. Brak żądania, jak i jego nieprecyzyjność uniemożliwiająca jego rozpatrzenie stanowi usuwalny brak formalny podania. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi przyjął, że wskazane pismo zawiera żądanie umorzenia należności z tytułu składek. Organ administracji publicznej uznał, że żądanie zostało wniesione przez uprawniony do tego podmiot – zobowiązany (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.) oraz, że istnieje wskazany przez zobowiązanego przedmiot postępowania - należności z tytułu składek, które nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej.
W systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek nie potrącone i nie ściągnięte, są odpowiednikiem zaległości podatkowej z art. 51 § 1 O.p. (Zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności). Organ administracji ponadto ustalił, że należności z tytułu składek nie wygasły w całości lub w części wskutek przedawnienia (art. 31 usus, do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio art. 59 § 1 pkt 9 O.p.: Zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia). Podstawowym sposobem wygaśnięcia zobowiązania podatkowego jest zapłata dokonana przez podatnika. Skutek w postaci wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w wyniku jego zapłaty następuje niezależnie od zamiaru, jaki przyświeca podatnikowi przy wykonaniu zobowiązania. Wygaśnięcie zobowiązania w wyniku zapłaty wyklucza możliwość jego wygaśnięcia (do wysokości kwoty zapłaconej) ponownie w wyniku przedawnienia. Według Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, należności z tytułu składek, o których umorzenie wniósł zobowiązany wnioskiem z 5 listopada 2024 r. nie wygasły wskutek zapłaty przez zobowiązanego; nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które nie zostało umorzone z powodu przedawnienia i nadal toczy się.
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 kpa, tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 kpa:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej." Przepis art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji.
Postępowanie skutecznie wszczęte wnioskiem zobowiązanego z 5 listopada 2024 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zakończyło się decyzją ostateczną, ponieważ w jego toku należności z tytułu składek, o których umorzenie wniósł zobowiązany nie wygasły wskutek zapłaty przez zobowiązanego; nie zostały potrącone ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład; nie zostały ściągnięte w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, skoro postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (art. 105 § 1 kpa). Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do granic sprawy administracyjnej tj. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. (...) Przedawnienie nie jest przesłanką, której zaistnienie uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości, a zatem nie mieści się ono w granicach sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2017 r., II GSK 646/17; LEX nr 2338595). Jeśli więc kwestia wysokości należności objętych wnioskiem o umorzenie i ich wymagalności jest sporna, ZUS w ramach prowadzonego postępowania nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii. Organ rozstrzygając w sprawie dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek powinien przeprowadzić postępowanie w zakresie ustalenia ustawowych przesłanek umorzenia i w zależności od jego wyniku orzec o umorzeniu lub o odmowie umorzenia należności. Poza zakresem tego postępowania pozostawać zatem będzie co do zasady kwestia ewentualnego przedawnienia należności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2020 r., I GSK 540/20; LEX nr 3045652).
Instytucja umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest podobna do innych umorzeń zaległości uregulowanych ustawą. I tak, według art. 67a § 1 pkt 3) ustawy Ordynacja podatkowa (O.p.), organ podatkowy, na wniosek podatnika (...), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę (...). Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o umarzanie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ufp) w trybie art. 63 ust. 1 pkt 2): Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego: umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym; umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ufp, należności te organ może z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w (...). W obu przypadkach chodzi o należności nieprzedawnione według przepisów Działu III ustawy Ordynacja podatkowa (odesłanie z art. 67 ust. 1 ufp). Według definicji z art. 6 pkt 13b) ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników: należnościach z tytułu składek - rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1) tej ustawy, Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie. W tym wypadku również chodzi o należności nieprzedawnione (art. 41b wskazanej ustawy).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stwierdził naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, które w sprawie nie miały zastosowania tj. art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie zachodzi żaden z trzech wskazanych przypadków, ani żaden inny. Brak jakiejkolwiek przesłanki umorzeniowej spowodował, że decyzja ostateczna nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną. Wobec ustalenia, że nie zachodzi żadna z przesłanek umorzeniowych Zakład zawsze musi wydać decyzję odmawiającą. Gdyby w rozpoznawanej sprawie ustalono, że istnieje jakakolwiek przesłanka umorzeniowa, to Zakład wydałby decyzję uznaniową: umarzającą należności; odmawiającą umorzenia należności.
Według art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Kiedy uzasadnienie decyzji ostatecznej sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia przeprowadzenie jej kontroli przez sąd administracyjny zachodzi sytuacja, że sąd administracyjny nie może wykonać ustawowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej po względem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.). W rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., zachodzi zatem konieczność zastosowania środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.: Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję, ponieważ stwierdził naruszenie przepisów postępowania (przepisów dotyczących wymogów uzasadnienia decyzji). W omawianej sytuacji, przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. ma jedynie odpowiednie zastosowanie, ponieważ wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji z przyczyn już wskazanych, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy administracyjnej. Wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji ostatecznej skutkuje również tym, że sąd administracyjny nie może skutecznie skontrolować, czy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w jej całokształcie, czy rozpatrzył wszystkie żądania strony i ustosunkował się do nich merytorycznie. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przeprowadził skuteczną kontrolę legalności decyzji ostatecznej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 maja 2025 r., to jej uzasadnienie spełnia wymogi ustawowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołując, jako podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie wskazał i nie uzasadnił, jakie przepisy postępowania naruszył Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, które w sprawie administracyjnej miały zastosowanie przez co sam naruszył przepis postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza tym samym tego, czy zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja spełnia kryterium legalności czy też nie. Dokonanie oceny w tym zakresie musi jednak odbywać się w granicach sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji oraz w ramach reguł ustanowionych przez przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi. Dostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa powinna towarzyszyć ich uporządkowana i precyzyjna charakterystyka w kontekście przesłanek ustanowionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c i nast. p.p.s.a.; nie każde bowiem uchybienie prowadzi do wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Następstwem z kolei ziszczenia się podstaw do uchylenia decyzji musi być sformułowanie jednoznacznej i jasnej oceny prawnej oraz wskazań, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.
Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) zasądzono od skarżącej na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.