2. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 83 ust. 4 w związku z art. 83c ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz w związku z art. 34 § 2 pkt 1 i art. 34 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia co miało istotny wpływ na wynik sprawy na skutek błędnego przyjęcie, że zaskarżone postanowienie powinno być wydane z upoważnienia Prezesa Zakładu, podczas gdy z treści przepisu art. 83c ust. 1a wynika, że przepis art. 83 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio, a zatem od postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odwołanie nie przysługuje, a stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu (w niniejszej sprawie odpowiednio - do Zakładu) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, a zatem zostało wydane przez właściwy organ,
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., przez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Zakładu z dnia 17 września 2021 r. oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy nie było podstaw do uwzględnienia skargi i powinna ona zostać oddalona oraz nie było przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 oraz art. 185 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
1. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
3. na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w pełni zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.
Pomimo podniesienia szeregu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, odnoszą się one zasadniczo do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy w sytuacji, w której organ egzekucyjny wszczyna na podstawie art. 61 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umorzone uprzednio na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. dopuszczalne jest wystawienie nowych (kolejnych) tytułów wykonawczych, czy też egzekucja powinna być prowadzona w oparciu o pierwotne tytuły wykonawcze. Inaczej rzecz ujmując spór dotyczy możliwości wystawienia "nowych" tytułów wykonawczych w obliczu wcześniejszego umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na jej bezskuteczność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, z czym nie zgadza się – skarżący kasacyjnie organ - że wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zagadnienie powyższe nie było jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak w orzecznictwie wyrażono pogląd, że wystawienie nowych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne (np. wyroki NSA z 17.01.2019 r. I GSK 2485/18, 23.11.2017 r. II GSK 306/16). Według innego stanowiska przyjmuje się, że przepisy u.p.e.a. dopuszczają możliwość wystawienia kolejnych tytułów wykonawczych np. wyroki NSA z 06.03.2019 r. sygn. akt II OSK 568/17, z 27 02.2014 r. sygn. akt II GSK 1978/12, z 17.11.2023 r. sygn. akt I GSK 194/20.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy sądów administracyjnych wskazujące, że co do zasady organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego tylko jeden raz tytułu wykonawczego (oryginału). Wystawienie kolejnych tytułów wykonawczych co do tej samej należności jest prawnie niedopuszczalne, gdyż narusza gwarancje ochrony praw zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym (chroni przed wielokrotnym dochodzeniem jednej i tej samej należności). Konieczność ponownego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w stosunku do zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności, która była już przedmiotem egzekucji, a która została umorzona wobec jej nieskuteczności, może nastąpić na podstawie tylko jednego, pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (oryginału). Podkreślić należy, że wyjątki od ww. zasady, przewidującej jeden tytuł wykonawczy w jednej sprawie (tj. dotyczącej tej samej należności) ustawodawca przewidział w polskim systemie prawnym w dwóch sytuacjach, a wyjątki te dotyczą wystawienia dalszego tytułu wykonawczego (w sytuacjach określonych przepisem art. 26 c § 1 - 4 u.p.e.a.) oraz utraty tytułu wykonawczego (art. 26 d § 1 - 4 u.p.e.a.); por. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2485/18, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2307/10, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r., II GSK 306/16).
Wymaga zwrócenia uwagi za Sądem I instancji, że aktualny stan prawny odzwierciedla poglądy judykatury odnośnie braku dopuszczalności prowadzenia egzekucji w tej samej sprawie egzekucyjnej na podstawie nowych tytułów wykonawczych. W wyniku nowelizacji ustawy egzekucyjnej ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1553), która weszła w życie z dniem 20 lutego 2021 r. Artykuł 61 § 4 upea w aktualnym brzmieniu stanowi, że podstawą ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej jest dotychczasowy tytuł wykonawczy albo dalszy tytuł wykonawczy, zaś do ponownego wszczęcia egzekucji administracyjnej stosuje się odpowiednio przepisy o wszczęciu egzekucji administracyjnej, z tym że zamiast odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanemu doręcza się zawiadomienie organu egzekucyjnego o ponownym wszczęciu egzekucji administracyjnej.
W świetle powyższego prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie kolejnych tytułów wykonawczych o numerach od [...] do [...] , wystawionych 2 sierpnia 2021 r. jest prawnie niedopuszczalne i doszło do naruszenia art. 26 § 1 u.p.e.a.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z art. 83c ust. 1a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) dalej u.s.u.s. wynika, że na postanowienia wydane przez Zakład jako wierzyciela na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przysługuje zażalenie, do którego odpowiednio stosuje się art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Ten ostatni przepis stanowi zaś w zdaniu drugim o "wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy". Sąd I instancji wskazując na wątpliwości co do wydania postanowienia z upoważnienia Prezesa Zakładu, opierając się na jego braku w aktach sprawy jednocześnie podkreślił, że w okolicznościach rozpoznawanego przypadku podstawowe znaczenie ma naruszenie ww. zasady pojedynczego tytułu wykonawczego, które zostało jednoznacznie ocenione. Należy zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że zwrot użyty w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. "wniosek do Prezesa Zakładu(...)" ma charakter adresowy (wskazuje podmiot, do którego należy skierować środek), a nie jest to merytoryczny obowiązek, aby to jedynie Prezes ZUS jako osoba fizyczna rozstrzygał sprawę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako organ administracyjny rozpatruje i wydaje rozstrzygnięcie. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął zatem, że sprawa będzie ponowie rozpatrywana przez ten sam organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych (por. Wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 691/08; z 29 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 340/06). Koniecznym elementem w razie podpisania postanowienia przez pracownika organu, jest udzielenie temu pracownikowi przez organ (w tym przypadku przez upoważnionego do reprezentowania Zakładu, Prezesa ZUS) upoważnienia do jego wydania. Upoważnienie takie jest aktem wewnętrznym organu i nie powoduje utraty kompetencji organu (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12). Dyrektor ZUS wydający postanowienie musi mieć ważne upoważnienie w dacie wydania aktu, ale jego publikacja w BIP (Rejestrze Upoważnień dostępnym w Biuletynie Informacji Publicznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) jest co do zasady wystarczającym potwierdzeniem dla sądu, umożliwiającym zweryfikowanie. W powyższej kwestii rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie. Odmienne stanowisko Sądu I instancji należy uznać za błędne, jednakże nie może to stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, że wątpliwości odnośnie upoważnienia przy rozpatrzeniu wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie miały zasadniczego wpływu na rozstrzygnięcie, podczas gdy znaczenie takie miało naruszenie zasady pojedynczego tytułu wykonawczego, które zostało jednoznacznie ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Sąd I instancji.
Należy również stwierdzić, że nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia cyt. przepisu doszłoby, gdyby sąd wojewódzki uznawszy skuteczność skargi i niezgodność z prawem także postanowienia organu pierwszej instancji, pominął zastosowanie przewidzianych przepisami p.p.s.a. środków również wobec rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, mimo że byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Do takiej sytuacji w tej sprawie nie doszło. Sąd I instancji uznając wadliwość działania organów obu instancji uchylił oba rozstrzygnięcia wydane w tej sprawie, nie naruszył zatem art. 135 p.p.s.a.
W świetle powyższego zarzuty zawarte w pkt. 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a. art. 1 ust. 14 i ust. 15 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a., są niezasadne.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.