II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2) u.d.j.s.t. w związku z:
1. naruszeniem ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017, w zakresie w jakim opisuje wagę P33 oraz pkt 5. Dane o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21 (30 września 2016) oraz art. 107 ust, 1 pkt 2) i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) ustawy o systemie informacji oświatowej oraz art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty tj. Dz.U z 2015, poz. 2156 ze zm. – dalej u.s.o.), obie w brzmieniu na dzień 30 września 2016 r. w związku z art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2016 r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w SIO winni być ujęci jedynie tacy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy uczestniczyli na ostatnich zajęciach przed dniem 30 września 2016 r., tj. przyjęcie wykładni literalnej aktów niższego rzędu wbrew wykładni literalnej aktów wyższego rzędu, gdyż z treści art. 107 ust. 1 pkt 2) 1 art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) u.s.i.o. oraz art. 3 pkt 11) u.s.o., obie w brzmieniu na dzień 30 września 2016 r. wynika, że w SIO uwzględnia się wszystkich słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a żaden przepis ustawowy nie nakłada obowiązku uczestniczenia dorosłych osób w zajęciach organizowanych na kwalifikacyjnych kursach zawodowych, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2016 r. polegającego na zakwestionowaniu w sumie 91 słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych objętych subwencją oświatową, pomimo iż nie zostali oni wykreśleni z listy słuchaczy przed 30 września 2016 r. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów polega na przyjęciu, że w SIO na dzień 30 września 2016 r. muszą być ujęci wszyscy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy na tę datę nie zostali wykreśleni z listy słuchaczy wobec faktu, iż o rodzaju danych w SIO decyduje u.s.i.o. i jako akt wyższego rzędu winna mieć pierwszeństwo w zastosowaniu w razie odmiennych zapisów w aktach niższego rzędu. Rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2016 r. oraz Instrukcja nie mogą być sprzeczne z normami ustawowymi;
2. naruszeniem art. 92 ust. 1 i art, 167 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. 2016 poz. 2072 z późn. zm.) w zw. z art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2016 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 w zakresie w jakim opisuje wagę P33, nakładając obowiązek uczestnictwa słuchaczy w zajęciach kwalifikacyjnych kursach zawodowych mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego i może ustanawiać nowy obowiązek dla dorosłych słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych w postaci obowiązkowego uczestniczenia w zajęciach i podpisywania list obecności pomimo braku takiego obowiązku w innych przepisach ustawowych; prawidłowa wykładnia ww. przepisów polega na stwierdzeniu, że rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2016 r. w zakresie w jakim ustanawia wagę P33 dla nowej kategorii podmiotów, jakimi są uczestnicy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, wykracza poza ramy ustawowego upoważnienia i jako sprzeczne z Konstytucją nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie bądź należy je wykładać w ramach upoważnienia ustawowego, tj. odnośnie do słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a nie uczestników, zwłaszcza że odmienna interpretacja prowadziłaby do paradoksalnych sytuacji gdzie szkoła musiała decydować o wykreśleniu słuchacza z wykazu wobec jego jednej nieobecności na zajęciach bezpośrednio poprzedzających dzień 30 września 2016 r.;
3. naruszeniem art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 2), art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. r) u.s.i.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pkt 5 Instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21 (30 września 2016 r.) Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe, może modyfikować zapisy ustawowe w zakresie danych wprowadzanych do SIO, tj. nakazuje wpisywać do SIO inną kategorię podmiotów niż te przewidziane w ustawie, pomimo tego że instrukcja ta nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów polega na stwierdzeniu, że Instrukcja, która nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa w rozumieniu Konstytucji RP i nie może mieć zastosowania w zakresie w jakim jej zapisy są sprzeczne z przepisami ustawy o systemie informacji oświatowej. W konsekwencji w systemie informacji oświatowej winni być uwzględnieni wszyscy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy na dzień 30 września 2016 r. figurowali w wykazie słuchaczy, a nie tylko tacy słuchacze, którzy na dzień 30 września 2016 r. figurowali na liście obecności na ostatnich zajęciach przed ww. datą;
4. naruszeniem art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 grudnia 2016 r. i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. f) i lit. g) u.s.i.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezprawnym uznaniu przez Organ, że szkoła nie może wykazać uczniów uczęszczających jednocześnie na oba samodzielne kierunki zawodowe, kończące się egzaminem zawodowym przed okręgową komisją egzaminacyjną, tj. na kierunek: [...] oraz na kierunek; [...] prowadzone na dzień 30 września 2016 r., pomimo faktu, że od dnia 9 grudnia 2016 r. obowiązuje art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t., zgodnie z którym do podziału części oświatowej subwencji ogólnej przyjmuje się dane zgromadzone w bazie danych SIO, o którym mowa w u.s.i.o., która to ustawa przewiduje bazę danych, w której możliwe było na dzień 30 września 2016 r. wykazanie tych samych uczniów kształcących się na obu kierunkach kształcenia zawodowego realizowanych całkowicie oddzielnie, kończących się oddzielnymi egzaminami zawodowymi przed okręgową komisją egzaminacyjną, gdyż ukończenie kształcenia na kierunku [...] (trwającej 1 rok) nie stanowiło przesłanki do rozpoczęcia kształcenia na kierunku [...] (trwającej 2 lata).
Prawidłowa wykładnia ww. przepisów polega na stwierdzeniu, że skoro w systemie informacji oświatowej istniała nie tylko możliwość, ale także konieczność wpisywania danych uczniów uczęszczających na różne kierunki zawodowe, a subwencję przyznaje się w oparciu takie dane, to uwzględnienie tych samych uczniów w bazie danych oświatowych na różnych kierunkach zawodowych, nie może negatywnie wpływać na prawo uzyskania subwencji oświatowej, gdyż Skarżący nie może ponosić negatywnych skutków wadliwości systemu finansowania oświaty, stworzonego przez państwo reprezentowane przez Organ.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do dochodzenia swych praw w tym kosztów zastępstwa procesowego przed NSA w Warszawie w trzykrotnej wysokości stawki minimalnej określonej według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zatem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do oceny poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako właściwe określenie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, ma w postępowaniu przed NSA istotne znaczenie, wobec ustawowo określonego - w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. - modelu kontroli instancyjnej rozstrzygnięć Sądu I instancji. Z tego powodu wnoszący skargę kasacyjną powinien poprawnie wskazać przepisy naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny oraz wyjaśnić, na czym uchybienie tego sądu polegało.
W pierwszej kolejności rozpoznania wymaga najdalej idący zarzut zgłoszony w ramach podstawy (I.1.a petitum skargi kasacyjnej), o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 392, art. 39 oraz art. 40 § 2 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 10 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Zarzut sprowadza się do braku przeprowadzenia przez Sąd I instancji należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez zaaprobowanie pominięcia w toku postępowania przed organem II instancji pełnomocnika ustanowionego przez Powiat Oświęcimski, co doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa udziału w postępowaniu i możliwości złożenia wniosku o rozszerzenie materiału dowodowego we wskazanym zakresie. Powyższe z kolei doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie.
Poza sporem pozostaje fakt, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Zasadniczą kwestią sporną w powyższym zakresie pozostaje ocena sposobu dokonywania doręczenia wobec pełnomocnika, który jako swój adres do doręczeń wskazał adres siedziby reprezentowanego w sprawie podmiotu, w którym był zatrudniony. Przyjmuje się, że dokonanie doręczenia pełnomocnikowi, który nie wskazał do doręczeń adresu kancelarii czy miejsca zamieszkania, lecz adres siedziby mocodawcy może być skutecznie dokonane na tenże adres (tak np. NSA w wyroku z 11 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 916/11, CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta znajduje zastosowanie również w przypadku, gdy pełnomocnik nie wskazał adresu dla doręczeń, a doręczenia podmiotowi reprezentowanemu dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu zgodnie z art. 392 k.p.a. Jak wynika z jego treści, w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.
Trafnie zatem przyjął Sąd I instancji, że organ nie dopuścił się uchybienia przepisom o doręczeniach. W konsekwencji nie okazał się również skuteczny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec prawidłowości doręczenia zawiadomienia o zakończeniu postępowania, uprawnione jest stwierdzenie, że skarżący miał możliwość dokonania czynności procesowych w zakresie postępowania dowodowego, czego nie uczynił. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie w wyniku naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania w I.2.a petitum skargi kasacyjnej skarżący wskazał na naruszenie art. 3 § 1, art 3 § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej, nieuwzględnieniu skargi w całości i braku uchylania decyzji organu I i II instancji w całości, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie poprzez błędne ustalenie, że w SIO powinni być ujęci jedynie uczestnicy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, tj. tylko tacy słuchacze, którzy na dzień 30 września 2016 r. byli podpisani na liście obecności na ostatnich zajęciach prowadzonych przed ww. datą i co za tym idzie tylko na takie osoby przysługiwała subwencja oświatowa za 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że tak sformułowany zarzut "błędnego ustalenia", kto powinien być ujęty w SIO w Tabeli KKZ1 nie mieści się w sferze ustaleń stricte faktycznych, lecz jest związany z kwestią ewentualnej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. Kwestia ta będzie przedmiotem rozważań w dalszej części uzasadnienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut zgłoszony w I.2.b-d. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego w sprawie poprzez brak ustalenia przyczyn nieobecności zakwestionowanych słuchaczy na zajęciach prowadzonych w ramach kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na możliwość wystąpienia zdarzeń usprawiedliwiających nieobecność słuchaczy na zajęciach w sposób czysto hipotetyczny – rezygnacja z udziału w kursie, choroba lub nauczanie z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość.
Tymczasem, nie można tracić z pola widzenia faktu, że postępowanie w przedmiocie zobowiązania Powiatu do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2017 r. zostało wszczęte na podstawie protokołu z badania dokumentów i ewidencji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz sporządzonego w dniu [...] lutego 2021 r. sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie w Powiecie Oświęcimskim w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi w roku 2017, w szczególności prawidłowości realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2017.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] lutego 2021 r. po zapoznaniu się z treścią protokołu, zarówno [...] Powiatu Oświęcimskiego [...], jak i [...] w Starostwie Powiatowym w Oświęcimiu [...] nie wyrazili woli złożenia podpisu pod protokołem. Niezależnie od tego, podmiot kontrolowany nie wniósł zastrzeżeń do sprawozdania, co potwierdza pismo DIAS w Krakowie do Ministra Finansów z dnia [...] marca 2021 r.
W treści ww. protokołu i sprawozdania kontrolujący w sposób bardzo szczegółowy i precyzyjny wskazali w odniesieniu do kwalifikacyjnych kursów zawodowych ich przedmiot, datę ich rozpoczęcia, liczbę zajęć przeprowadzonych do dnia sprawozdawczego (30 września 2016 r.), liczbę wykazanych w SIO słuchaczy, liczbę osób figurujących jako słuchacze, które nie uczestniczyły w zajęciach w ogóle bądź w jakich dniach. Z treści ww. dokumentów wynika jednoznacznie, że zdaniem kontrolujących wykazanie na dzień 30 września 2016 r. w SIO w Tabeli KKZ1 osoby, która nie wykazała się uczestnictwem w zajęciach stanowi nieprawidłowość w realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę do naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, co skutkuje uznaniem, że została zawyżona liczba uczniów przeliczeniowych, a więc i kwota przyznanej dotacji. Od dnia doręczenia protokołu kontroli kontrolowanemu, nie została przywołana żadna okoliczność ani przedstawiony żaden dowód, które wskazywałyby na usprawiedliwienie długotrwałej nieobecności słuchacza czy też niepodjęcia przez niego uczestnictwa w kursie do dnia sprawozdawczego. Dokumenty poddane kontroli w trakcie prowadzonego audytu nie dawały podstawy do przyjęcia, że nauka prowadzona była zdalnie, a zresztą skoro podmiot prowadzący kurs miał obowiązek prowadzić dziennik zajęć i odnotowywać obecność słuchaczy, obowiązek aktualizował się również w przypadku ewentualnego nauczania z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Argumentu takiego nie powołano ani w trakcie postępowania kontrolnego, ani administracyjnego. Co jednak najbardziej istotne, skarżący kasacyjnie, zarzucając braki w ustaleniach w tym zakresie, nie wskazał na żadne fakty i okoliczności, odnoszone do konkretnych słuchaczy czy kursów, które nie zostały uwzględnione przy ustalaniu stanu faktycznego przez organ orzekający, a wcześniej przez audytorów. Jeśli zaś chodzi o brak ustalenia, czy osoby nieuczęszczające na zajęcia złożyły przed dniem 30 września 2016 r. we właściwych jednostkach organizacyjnych oświadczenia o rezygnacji z udziału w kwalifikacyjnych kursach zawodowych, należy wyjaśnić, że wobec braku przepisów szczególnych odnośnie do sposobu skutecznej rezygnacji z kursów, brak oświadczenia o rezygnacji z kursu nie przesądza o tym, że osoba jest nadal uczestnikiem kursu w sytuacji, gdy w ogóle go nie podjęła albo faktycznie zaniechała uczestnictwa w kursie.
Powyższe daje asumpt do stwierdzenia, że próba podważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania nie okazała się skuteczna. Rozważeniu podlegają zatem zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jako że większość zarzutów koncentruje się wokół jednego zagadnienia, gdyż zmierzają one do wykazania, że Powiat prawidłowo wykazał liczbę słuchaczy kursów kwalifikacyjnych i wzajemnie się dopełniają, zostaną rozpoznane łącznie.
W pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z naruszeniem ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 w zakresie, w jakim opisuje wagę P33 oraz pkt 5. Dane o uczniach, słuchaczach, wychowankach i absolwentach Tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe instrukcji wprowadzania danych i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.21 (30 września 2016) oraz - art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 3 pkt 1 lit. r) u.s.i.o., art. 3 pkt 11 u.s.o., art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w SIO winni być ujęci jedynie tacy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy uczestniczyli na ostatnich zajęciach przed dniem 30 września 2016 r., tj. przyjęcie wykładni literalnej aktów niższego rzędu wbrew wykładni literalnej aktów wyższego rzędu, gdyż z treści art. 107 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. r) u.s.i.o. oraz art. 3 pkt 11) u.s.o. wynika, że w SIO uwzględnia się wszystkich słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, a żaden przepis ustawowy nie nakłada obowiązku uczestniczenia dorosłych osób w zajęciach organizowanych na kwalifikacyjnych kursach zawodowych, co doprowadziło do zakwestionowania w sumie 91 słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych objętych subwencją oświatową, pomimo iż nie zostali oni wykreśleni z listy słuchaczy przed 30 września 2016 r. Prawidłowa wykładnia ww. przepisów, zdaniem skarżącego kasacyjnie, polega na przyjęciu, że w SIO na dzień 30 września 2016 r. muszą być ujęci wszyscy słuchacze kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy na tę datę nie zostali wykreśleni z listy słuchaczy wobec faktu, iż o rodzaju danych w SIO decyduje u.s.i.s. i jako akt wyższego rzędu winna mieć pierwszeństwo w zastosowaniu w razie odmiennych zapisów w aktach niższego rzędu, a rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2016 r. oraz Instrukcja nie mogą być sprzeczne z normami ustawowymi.
Odnosząc się tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Ministra Finansów wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. zobowiązująca Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 rok. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t., w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Podstawą określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie wysokości części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną a kwotą należną. W myśl art. 28 ust. 5 zd. drugie u.d.j.s.t. podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego stanowiły m.in. dane zgromadzone w bazie danych SIO, którego organizację i zasady działania regulowała u.s.i.o. Ustawa ta uregulowała m.in. obowiązek prowadzenia przez starostów baz danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego na terenie województwa, a także obowiązek sprawdzania poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do art. 111 ust. 4 i 5 u.s.i.o., w przypadku stwierdzenia odpowiednio niekompletności lub niepoprawności danych przekazanych z innych baz danych oświatowych lub powzięcia wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym starosta obowiązany był niezwłocznie powiadomić o stwierdzonych nieprawidłowościach podmiot, który wprowadził te dane do bazy danych oświatowych. Natomiast podmiot, który wprowadził dane do bazy danych oświatowych, miał obowiązek niezwłocznego usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i ponownego przekazania pełnych zbiorów danych.
W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazywania danych w SIO stanowiły zatem przepisy u.s.i.o. oraz - wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego - rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. z 2012 r., poz. 957 – dalej rozporządzenie o gromadzonych danych). Zakres gromadzonych danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków oraz absolwentów z poprzedniego roku szkolnego określono w § 6 i 7 rozporządzenia o gromadzonych danych.
Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów, słuchaczy, wychowanków i absolwentów w SIO opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO w wersji 3.21 (30 września 2016 r.), uwzględniał wymogi u.s.i.o. i rozporządzenia o gromadzonych danych.
Waga prawidłowego gromadzenia danych o liczbie uczniów czy słuchaczy w SIO wynikała z celów, dla jakich zostało wydane rozporządzenie o gromadzeniu danych określonych m.in. w upoważnieniu ustawowym do jego wydania z art. 115 ust. 2 i 3 u.s.i.o. – gromadzenie danych powinno uwzględniać w szczególności potrzebę zapewniania organom administracji publicznej koordynującym i realizującym politykę edukacyjną państwa aktualnych informacji niezbędnych do realizowania zadań w tym zakresie, a także planowania środków budżetowych niezbędnych do finansowania zadań oświatowych oraz konieczność dostosowania terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych do terminów przygotowywania projektu budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazane wytyczne są zbieżne z celami u.s.i.o. wyszczególnionymi w jej art. 1 ust. 1: ustawa określa organizację i zasady działania systemu informacji oświatowej służącego uzyskiwaniu danych niezbędnych do: prowadzenia polityki oświatowej państwa na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym, w tym wspomagania zarządzania oświatą (pkt 1); efektywnego funkcjonowania systemu finansowania zadań oświatowych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym (pkt 2); analizy efektywności wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie zadań oświatowych (pkt 3); nadzorowania i koordynowania wykonywania nadzoru pedagogicznego na terenie kraju oraz podnoszenia jakości edukacji (pkt 4).
Dane zgromadzone w bazie danych systemu informacji oświatowej, zgodnie z art. 28 ust. 5 zd. drugie u.d.j.s.t., stanowiły podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t., minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, corocznie po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopni awansu zawodowego nauczycieli oraz liczby uczniów w tych szkołach i placówkach.
Z § 1 ust. 1 znajdującego zastosowanie na rok 2017 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2016 r. wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2017 jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w u.s.o. Z kolei według § 3 tego rozporządzenia wskazano, że podział części oświatowej na 2017 rok, po odliczeniu rezerwy, o której mowa w 28 ust. 2 u.d.j.s.t., będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia. Część oświatowa (SO) podlegająca podziałowi składała się z kwoty bazowej (SOA), kwoty uzupełniającej (SOB) i kwoty na zadania pozaszkolne (SOC). Określone w załączniku wagi P zwiększały finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, jak wynikało z definicji kwoty uzupełniającej.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że przyjęte przez organ dla rozliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej wagi w sposób wadliwy zostały wyliczone na podstawie przepisów wykonawczych oraz Instrukcji, nie zaś obowiązujących przepisów rangi ustawowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani przepisy rangi podustawowej, ani kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie zapisy Instrukcji nie wprowadzały odmiennej terminologii i zasad wprowadzania danych.
Informacje w SIO należało wprowadzać według stanu na dzień 30 września, o ile w Instrukcji nie wskazywano innego terminu wprowadzania danych. Ten termin z kolei wynikał z art. 112 ust. 1 u.s.i.o., stanowiącego, że dane w bazach danych oświatowych winny były być aktualizowane i przekazywane w odniesieniu do roku szkolnego według stanu na dzień 30 września. Zatem liczba uczniów, szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla skarżącego kasacyjnie, winna była zostać ustalona na podstawie danych uzyskanych z SIO według stanu na dzień 30 września 2016 r.
Zauważyć w tym miejscu warto, że w myśl art. 109 ust. 1 i 2 u.s.i.o. bazy danych oświatowych są prowadzone w formie elektronicznej. Podmioty prowadzące bazy danych oświatowych są obowiązane do prowadzenia tych baz za pomocą oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1114 ze zm.) została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 tej ustawy. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania zaś nieodpłatnie udostępnia oprogramowanie służące do prowadzenia baz danych, spełniające warunki, o których mowa w ust. 2, i umożliwiające zakładanie, aktualizowanie zbiorów danych, budowę baz danych oświatowych i ich scalanie, w wersjach działających w systemach operacyjnych powszechnie użytkowanych na obszarze kraju, z uwzględnieniem zasady równego traktowania różnych platform systemowych (art. 109 ust. 5).
Z przytoczonych regulacji wynika, że właściwy minister był odpowiedzialny za finalne zbudowanie systemu informacji oświatowej i jego poprawne działanie, co potwierdza m.in. art. 95 pkt 1 u.s.i.o., że podmioty prowadzące lokalne bazy danych (...) prowadzą te bazy za pomocą oprogramowania udostępnianego nieodpłatnie przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.
W sytuacji wprowadzonego ustawowo wymogu jednolitego sposobu zbierania, wprowadzania i przekazywania danych w ramach systemu, którego uczestnikiem było i jest wiele podmiotów, do tego w sytuacji zmian co do zakresu wymaganych danych, także wynikających ze zmian w obrębie innych aktów, instrumentem ułatwiającym realizację ww. zadań była Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych, w odniesieniu do roku 2017 w wersji 3.21 (por. wyrok NSA z 15 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1315/20, CBOSA).
Nie może budzić wątpliwości, że Instrukcja nie była i nie mogła być źródłem prawa. Była przewodnikiem o charakterze technicznym wyjaśniającym, jak należy wprowadzać dane, utworzonym na bazie uregulowań szeregu aktów powszechnie obowiązujących, co miało miejsce także w przypadku danych dla obliczania omawianej subwencji. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że konsekwencją tego, że Powiat, mimo szczegółowych wskazówek w Instrukcji, nie zapoznał się z Algorytmem i innymi regulacjami rangi podustawowej (bądź się do nich nie zastosował), mimo że miały oparcie w ustawie, skutkowało trafnym zastosowaniem przez organ art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. (por. wyrok NSA z 29 października 2024 r., I GSK 389/21, CBOSA).
Co istotne, rozporządzenie w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej było wydawane co roku i jeśli chodzi o wagę dla uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych, to zawierało regulacje tożsame. Tytułem przykładu: rozporządzenie MEN z dnia 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 (Dz.U. z 2014, poz. 1977) i z dnia 22 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2016 (Dz.U. z 2015, poz. 2294) wskazywało odpowiednio wagę P32 i P34, gdzie również posłużono się pojęciem uczestników kwalifikacyjnych kursów zawodowych. Podobnie Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO miała swoje kolejne wersje (w rozpoznawanej sprawie była to wersja 3.21) i Powiat Oświęcimski mógł korzystać z Instrukcji nie jako ze źródła prawa, lecz źródła informacji dla prawidłowego wprowadzania danych do SIO. Wynikało z niej, że do wykazywania liczby kursów i liczby słuchaczy tych kursów służy tabela KKZ1. Kwalifikacyjne kursy zawodowe. W kolumnie 1 tabeli należało wykazać liczbę aktualnie trwających kursów, a w kolumnie 2 i 3 liczbę słuchaczy uczestniczących w tych kursach. Zatem w tabeli KKZ1 w kolumnie 2. należało wykazać aktualną liczbę słuchaczy uczestniczących w kursach prowadzonych przez daną szkołę/placówkę.
Nie zasługuje na akceptację zarzut skarżącego kasacyjnie, że przepis ust. 2 pkt 4 załącznika do rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 w zakresie, w jakim opisuje wagę P33, nakładając obowiązek uczestnictwa słuchaczy w zajęciach kwalifikacyjnych kursach zawodowych nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego i nie może ustanawiać nowego obowiązku dla dorosłych słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych w postaci obowiązkowego uczestniczenia w zajęciach i podpisywania list obecności pomimo braku takiego obowiązku w innych przepisach ustawowych.
Twierdzenie skarżącego kasacyjnie nie polega na prawdzie. Przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2017 nie nakładają obowiązku uczestniczenia słuchaczy w zajęciach kursów kwalifikacyjnych, a zatem nie sposób uznać, że doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. Pomimo to, obowiązek uczestniczenia w zajęciach i podpisywania list obecności funkcjonuje i znajduje swoje umocowanie w przepisach prawa. Otóż, na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 68a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), wydane zostało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie kształcenia ustawicznego w formach pozaszkolnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 622 ze zm.).
Jak wynika z § 21 rozporządzenia z dnia 11 stycznia 2012 r., podmioty prowadzące kształcenie ustawiczne w formach pozaszkolnych prowadzą dokumentację dla każdej formy prowadzonego kształcenia (ust. 1). Dokumentacja obejmuje: program nauczania, dziennik zajęć, protokół z przeprowadzonego zaliczenia, ewidencję wydanych zaświadczeń (ust. 2). W dzienniku zajęć odnotowuje się obecność słuchaczy i uczestników, o których mowa w ust. 3 pkt 1 (ust. 3). Uprawnione jest zatem przyjęcie, że uczestnictwo w zajęcia prowadzonych w ramach kursów kwalifikacyjnych stanowi zasadę i nieodzowny element kształcenia. Potwierdzeniem powyższego są postanowienia § 7 i 8 rozporządzenia, które wskazują, że jako wyjątek możliwe jest zwolnienie z zajęć określonego rodzaju na wniosek osoby podejmującej kształcenie.
Nie sposób zatem uznać, że Instrukcja wprowadzanie danych do SIO odnosząca się do słuchaczy kursów kwalifikacyjnych, którzy są faktycznymi uczestnikami kursów i uwzględnienie tylko takich osób przy wyliczaniu kwoty subwencji według wagi P33 pozostaje w sprzeczności z unormowaniami rangi ustawowej. Regulacje podustawowe znajdują we właściwym zakresie bezpośrednie oparcie w ustawach i służą jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem wpisują się w krąg źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Tym samym nietrafny okazał się zarzutu zgłoszony w I.3. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązków sprzecznych ze wskazanymi przepisami ustawowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec niewykazania naruszenia prawa materialnego w tym zakresie, zarzut ten nie znajduje usprawiedliwienia.
Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje uzasadnienie twierdzenie, że waga P33 stosowana do podziału części oświatowej subwencji ogólnej odnosi się do słuchaczy kursów kwalifikacyjnych, którzy w tych kursach uczestniczą, a nie jedynie figurują na listach słuchaczy, co mogłoby przyczynić się do skrajnych nadużyć w placówkach prowadzących takie kursy.
Odnosząc się do zarzutu z pkt II.4 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również i on nie zasługuje na uwzględnienie.
Otóż jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji tych samych uczniów wykazano dwukrotnie z uwagi na fakt, że zostali zapisani na dwa kierunki kształcenia o częściowo zbieżnej podstawie programowej ([...] i [...]). Powyższe skutkowało zawyżeniem o 31 liczby uczniów ogółem oraz liczb uczniów przeliczonych wagami: P9, P19 i P57.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że ten sam uczeń nie może zostać wykazany w SIO według stanu na dzień 30 września kilkakrotnie. Każdy uczeń w danej szkole może być wpisany do systemu informacji oświatowej tylko raz niezależnie od tego, na ilu kierunkach jest wpisany na listę uczniów i na ilu pobiera naukę. Wielokrotne wykazanie ucznia nie znajduje usprawiedliwienia w przepisach, niezależnie od tego, że sam program taką możliwość stwarza. To na skarżącym i jego organach, a także osobach mu podległych (dyrektorach placówek oświatowych, ośrodków szkolno-wychowawczych) spoczywa określony obowiązek sprawozdawczy, wynikający z prawa oświatowego, który powinien być wykonywany rzetelnie. Podmioty te zobowiązane są do przedstawiania informacji zgodnych z rzeczywistością, przy czym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej nie są istotne przyczyny, które spowodowały przyznanie tej subwencji w niewłaściwej wysokości (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 696/15, publ. CBOSA).
Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 28 ust. 7 u.d.j.s.t. i art. 107 ust. 3 pkt 1) lit. f) i lit. g) u.si.o., gdyż podstawę do wyliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej stanowią dane zgromadzone w systemie informacji oświatowej, ale pod warunkiem, że zostały one wprowadzone zgodnie z przepisem prawa i odpowiadają stanowi faktycznemu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).