II. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1, § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 O.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p. w zakresie przedawnienia zobowiązania podatkowego, poprzez błędną wykładnię uznającą skuteczne zawieszenie biegu terminu przedawnienia ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w tych przepisach i wskutek tego błędne uznanie, że nie nastąpił upływ okresu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji za rok 2011 i 2012, oraz nieuprawnione uznanie, że doszło do zawieszenie biegu przedawnienia, co prowadziło do oddalenia skargi;
2) art. 33 § 2 pkt 5 w zw. z art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 70 § 1 O.p. przez błędną wykładnię, iż nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania i wobec tego poprzez brak zastosowania przepisu art. 59 § 1 pkt 1 w zw. z art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. czyli uwzględnienia wygaśnięcia zobowiązania wskutek przedawnienia i umorzenia postępowania egzekucyjnego.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Organ nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych drugą podstawą kasacyjną wskazać trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami. O naruszeniu powołanego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wtedy, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ponadto za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (zob. wyroki NSA: z 21 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 703/22 oraz z 29 października 2025 r., sygn. akt I GSK 86/23, tamże).
Zawarte w art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie "nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi" oznacza nie tylko możliwość wyjścia poza wyznaczone skargą granice, ale również możliwość pomijania zarzutów nieistotnych, nie mających w danej sprawie znaczenia. Jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1365/11: "Zauważyć, bowiem należy, iż z treści art. 141 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika przede wszystkim obowiązek Sądu pierwszej instancji do przedstawienia i omówienia tych zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i to w zakresie, w jakim jest to konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy i dla oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Okoliczność zatem, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostanie uwzględnione przez Sąd kasacyjny, tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 107/09; z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 1511/08; z dnia 27 października 2010 r. I GSK 1172/09; z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 779/10; 11 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 294/10; z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1824/10- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl)". To stanowisko zostało również podtrzymane m.in. w wyrokach NSA z dnia 28 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 851/15 i z dnia 21 listopada 2014 r. w sprawie II OSK 1084/13. Tym samym należy uznać, że sam brak odniesienia się sądu do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, iż były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji. W sprawie niniejszej sytuacja taka jednak nie zachodzi.
Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że Sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, natomiast zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1887/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał, że do tego rodzaju naruszenia doszło w tej sprawie.
Z powyższych względów niezasadny jest zarzut z pkt I.6) petitum skargi kasacyjnej.
Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej tak naruszenia przepisów procesowych, jak i materialnych zostały tak sformułowania, że pozwalają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na łączne odniesienie się do nich.
W rozpoznawanej sprawie problematyka koncentruje się na zagadnieniach związanych z istnieniem obowiązku zwrotu przez skarżącego kasacyjnie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem za lata 2011-2012, co stanowi przedmiot prowadzonej wobec niego egzekucji administracyjnej, w sprawie której skarżący kasacyjnie wniósł zarzuty. Wnosząc zarzut wygaśnięcia obowiązku w całości (art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a.) skarżący kasacyjnie podniósł, że obowiązek zwrotu jego dotacji istniał, ale wygasł na skutek przedawnienia roszczenia. Natomiast Sąd I instancji stwierdził, iż Prezydenta Miasta Biała Podlaska prawidłowo uznał, że zgłoszony przez skarżącego kasacyjnie zarzut dotyczący przedawnienia zobowiązania dotyczącego zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za wskazany okres nie zasługiwał na uznanie.
Kwestionując powyższe stanowisko skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, że dokonał jedynie literalnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, w szczególności art. 70 § 6 pkt 2 O.p., pomijając konieczną wykładnię systemową i celowościową, a także błędną interpretację zasad określoną w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I FPS 5/17. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazana uchwała ma również zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż wszczęcie egzekucji nastąpiło w okresie, gdy zobowiązanie nie było przedawnione. Jednak odpadnięcie podstawy poprzez uchylenie decyzji powoduje, że odpadła także przesłanka zawieszenie biegu terminu przedawnienia w okresie rozstrzygania sprawy przez sądy administracyjne, które uchyliły decyzje SKO, a następnie SKO decyzją z dnia 28 grudnia 2017 r. uchyliło pierwotną decyzję Prezydenta Miasta Biała Podlaska z dnia 28 maja 2014 r. Tym samym, w dniu 28 grudnia 2017 r. stan sprawy w zakresie przedawnienia wrócił do tego, jakby nie nastąpiło zawieszenie biegu terminu przedawnienia.
Z poglądem skarżącego nie można się zgodzić. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, uchwała I FPS 5/17 nie ma bezpośredniego zastosowania dla niniejszej sprawy, bowiem dotyczyła ona kwestii związanych z przerwaniem biegu terminu przedawnienia opartego o art. 70 § 4 O.p. W sprawie występuje natomiast kwestia dwukrotnego zawieszenia biegu terminu przedawnienia spornych należności oparta o treść art. 70 § 6 pkt 2 O.p. Przywołaną uchwałę nie można również zastosować w sposób pośredni, celem dokonania wykładni art. 70 § 6 pkt 2 O.p.
Według postanowień art. 70 § 6 pkt 2 O.p. bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Z przytoczonego przepisu wynika, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję w przedmiocie zobowiązania podatkowego zawiesza bieg terminu przedawnienia tego zobowiązania. Okres, na jaki ów bieg terminu zostaje zawieszony określa art. 70 § 7 pkt 2 O.p., który stanowi, że bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zatem wniesienie skargi skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia od dnia wniesienia skargi do dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Przywołane przepisy jednoznacznie wiążą skutki prawne w zakresie instytucji przedawnienia zobowiązania podatkowego z dwoma zdarzeniami: wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz z doręczeniem organowi odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, nie precyzując, o jakiego rodzaju orzeczenie chodzi. Taka regulacja jest w pełni racjonalna i wiąże się z istotą postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących spraw podatkowych. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść tylko jedna strona takiego postępowania, czyli co do zasady podatnik, nie może tego natomiast uczynić organ podatkowy, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Do zaistnienia skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania wystarcza stwierdzenie, że kwestionowana jest legalność rozstrzygnięcia organu podatkowego, co znajduje swój wyraz we wniesionej do sądu skardze. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje z chwilą złożenia skargi i jest niezależne od wagi i rodzaju zarzutów podniesionych przeciwko skarżonemu rozstrzygnięciu. Skutek ten jest niezależny od wyników postępowania sądowego dotyczącego tej skargi (merytoryczne rozpoznanie, umorzenie, odrzucenie). Ponadto, ani w Ordynacji podatkowej, ani w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidziano żadnego wyjątku od zasady, zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą zobowiązania podatkowego wywołuje wszystkie skutki prawne wynikające z Ordynacji podatkowej, a więc także zawieszenie biegu przedawnienia na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 O.p. (vide wyroki NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3550/14, z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1313/21, z 9 lutego 2023 r., sygn. akt I FSK 1869/22 oraz z dnia 5 września 2025 r., sygn. akt I FSK 403/25)
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.