3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania w całości według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Argumenty na poparcie zarzutów przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie a wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na akceptację.
Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie, wbrew żądaniu zawartemu w skardze kasacyjnej, nie zaistniały, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Nadto, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem - przy tego rodzaju rozstrzygnięciach - odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte jedynie na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ta zaś dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 P.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 - istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. To zaś wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć – co jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić – wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.
Nadto skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).
Powyższe uwagi – o charakterze ogólnym – mają istotne znaczenie dla konstatacji, które poczyniono niżej.
Dokonując analizy treści wniesionego środka zaskarżenia wskazać trzeba, że w jego motywach – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – nie wykazano aby zarzucane naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na naruszenie przez organ dyspozycji art. 133 §1 i 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., mogły mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Już z tej przyczyny nie zasługują one na uwzględnienie. Wprawdzie w pierwszym zarzucie zadeklarowano naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w motywach nie wykazano aby ten skutek wystąpił w odniesieniu do powołanych regulacji. Jednakże mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl należało uznać, iż nie stanowi to przeszkody do dokonania oceny przedstawionego tu z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej.
Prezes ZUS, co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, jako kierownik jednostki wymienionej w art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960. R Kodeks postępowanie administracyjnego (tekst jednol, Dz. U. z 2024 poz. 572 ze zm., dalej określany skrótem K.p.a.) w związku z art. 66 ust. 1 i 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, określony jest w Kodeksie mianem "ministra". Stąd zastosowanie w sprawie znajduje art. 127 § 3 K.p.a. Nie jest z kolei wyłączony – w związku z regułami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jak w przypadku wnoszenia odwołań od decyzji – administracyjny tryb odwoławczy, realizowany w przypadku wydania postanowień generalnie poprzez możliwość wniesienia zażalenia (art. 141 § 1 w związku z art. 66 § 3 zdanie 2 K.p.a.). Dlatego osoba piastująca stanowisko organu administracji publicznej (organem takim, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jest Prezes ZUS w związku art. 5 § 2 pkt 1 i 4 Kodeksu) była uprawniona do rozpatrzenia środków odwoławczych (gdy ponownie orzeka ten sam organ – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wniesionych na uprzednio wydane orzeczenie bądź do upoważnienia osób w kierowanej jednostce do wydania w swoim imieniu postanowień (art. 268a K.p.a.). § 2 ust. 2 Statutu potwierdza expressis verbis, wynikająca z Kodeksu postępowania administracyjnego., możliwość upoważniania pracowników Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych. Pominięcie w tym przepisie możliwości upoważnienia do orzekania w imieniu Prezesa w formie postanowienia, nie może być rozumiane w danym przypadku, jako prowadzące do ograniczenia zasad ogólnych wynikających ze wskazanych wcześniej zasad Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na przywoływaną w skardze zasadę hierarchiczności źródeł prawa.
Jedyne ograniczenie w drugim przepadku mogłoby wynikać ewentualnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz naruszenia tej normy skarżąca nie zarzuciła. Nadto z akt wynika, że zaskarżone postanowienie i je poprzedzające podpisały w imieniu Prezesa ZUS, inne osoby.
Wobec wskazanych uwarunkowań chybiony jest zarzut dotyczący naruszania zasady dwuinstancyjności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest też zarzut naruszenia w tej sprawie art. 106 § 3 P.p.s.a. (ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z tym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest dostosowany do funkcji postępowania sądowoadministracyjnego, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi (wyrom NSA z 10 marca 2026 sygn. III OSK 1239/23, publ CBOiS).
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na istotny deficyt akt, powołanie się przez organ na dowody, przede wszystkim z dokumentów, których nie dołączono do akt sprawy, a w konsekwencji niemożność weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Zaznaczył także, odnosząc się do wniosków dowodowych spółki, że sądy administracyjne nie prowadza postępowań wyjaśniających, a dopuszczenie dowodu z dokumentu jest wyjątkiem. Nie ulega wątpliwościom, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Sąd nie może zastępować organu w ustalaniu wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, faktów.
Wobec powyższego zarzut z pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny.
Powyższe rozważania dotyczące stosowania art. 106 § 3 P.p.s.a zachowują swoją aktualność także w odniesienie do postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym i wniosku skarżącej spółki o przeprowadzenie dowodów z wyroków sądów powszechnych i dokumentów.
Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne. Według art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny będący sądem drugiej instancji, co do zasady nie może przeprowadzić dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już sądowej kontroli instancyjnej Uzasadniając odmowę przeprowadzenia dowodów w postępowaniu kasacyjnym, zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są w tym zakresie dwa rozbieżne poglądy.
Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych.
Inaczej mówiąc, w razie naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zasady swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2024 poz. 1568), strony postępowania sądowoadministracyjnego zostałyby pozbawione konstytucyjnego prawa do dwuinstancyjności postępowania sądowego.
Końcowo zwrócić uwagę należy, że postępowanie egzekucyjne – jak wynika to z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji – dotyczy należności objętych tytułami wykonawczymi za luty 2022 r., a zatem całkowicie niezrozumiałe jest negowanie w zarzucie nr 3 ustaleń w obszarze płatności za kwiecień 2022 r., a w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia – przypisywanie tytułom wykonawczym roszczeń ZUS wynikających z braku uregulowania należności za miesiąc kwiecień, lipiec i sierpień 2022r.
Powyższy brak precyzji całkowicie uniemożliwia także przeprowadzenia przed Sądem II instancji wskazanych w skardze kasacyjnej dowodów "z racji ich pominięcia przez organy obydwu instancji" gdyż nie wiadomo jakiego okresu te dokumenty w istocie dotyczą.
Nierealne jest również końcowe żądanie "stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku", jak też "umorzenia postępowań egzekucyjnych" gdyż nie istnieją ku temu żadne podstawy prawne; nie wskazuje ich także autor skargi kasacyjnej. Wprawdzie istnieje w procedurze sądowoadministracyjnej art. 285k § 3 P.p.s.a. lecz dotyczy on prawomocnych orzeczeń sądowych, zaś drugie z żądań nie jest objęte przedmiotowym postępowaniem administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W kwestii "umorzenia postępowań egzekucyjnych" może orzec wyłącznie ZUS.
Mając na względzie treść art. 184 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.