Wyrok NSA z dnia 04 lipca 2025, sygn. I GSK 306/25

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania, podniesionym w skardze kasacyjnej, jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wyrażenie "w sprawie" wskazuje na wcześniejsze orzeczenie wydane wobec tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie, przy zachowaniu tych samym istotnych okoliczności faktycznych. Z kolei moc wiążącą, o ile stan prawny nie uległ zmianie, mają ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Działania naruszające wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 P.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2022 r. II OSK 2780/19, z 10 stycznia 2023 r. III OSK 6503/21).

Jak zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, powodem uchylenia przez sąd administracyjny w poprzednio wydanym w sprawie wyroku o sygn. akt I SA/Ke 570/23 decyzji organu z 5 października 2023 r., był brak dostatecznego wyjaśnienia kwestii dotacji przypadającej do zwrotu a dotyczącej ucznia Tomasza Spycha. Sąd ten nie zakwestionował przy tym ustaleń i oceny organu w części dotyczącej rozliczenia dotacji wypłaconej na piątkę dzieci, wskazanych w decyzji i wyroku oraz pośrednio, poprzez domaganie się przesłuchania ich rodziców, w zarzutach skargi kasacyjnej. Wręcz jednoznacznie stwierdził, ze analiza dowodów potwierdziła ustalenia faktyczne dotyczące okresów nieuczęszczania piątki dzieci do placówki prowadzonej przez Skarżącą. Przytoczył regulacje art. 252 ust. 1 – 4 i ust. 6 u.f.p. Ocenił, ze organ prawidłowo zastosował te regulacje w odniesieniu do dotacji wypłaconych Skarżącej na sporną grupę dzieci na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Skarżąca formułując zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. podniosła, że nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu korzystnego dla niej, bo uchylającego zaskarżoną decyzję, wyroku.

Interes prawny w sprawdzeniu prawidłowości rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jak i pokrzywdzenie orzeczeniem (gravamen) to pojęcia, które nie są wprost zdefiniowane w przepisach prawa administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. To, jakie znaczenie jest im nadawane, może zostać wywiedzione z kontekstu, w którym interes prawny, czy też gravamen, są wymieniane w przepisach, bądź w drodze wykładni systemowej czy celowościowej omawianych regulacji, a więc Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Gravamen, rozumiany jako pokrzywdzenie, nie jest charakterystyczny dla konstrukcji legitymacji skargowej opartej na art. 50 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być każdy akt, wymieniony w art. 3 § 2 P.p.s.a lub w przepisach szczególnych, nie tylko dla strony niekorzystny. Artykuł 50 § 1 P.p.s.a. czyni podstawą legitymacji interes prawny skarżącego odrywając go od oceny korzyści, jaka może dla niego wyniknąć z zaskarżonego aktu. Interes prawny istnieje wtedy, gdy można wskazać przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki.

Z kolei skarga kasacyjna stanowi środek odwoławczy od wszystkich nieprawomocnych wyroków sądów administracyjnych pierwszej instancji, niezależnie od ich treści (korzystnej lub niekorzystnej dla strony), rodzaju rozpatrzonej sprawy czy wartości przedmiotu zaskarżenia. Zatem ewentualny brak pokrzywdzenia może mieć znaczenie dla samego rozstrzygnięcia, ale nie ma wpływu na dopuszczalność zaskarżenia skargą kasacyjną przez stronę wyroku sądu pierwszej instancji, wobec konstrukcji art. 17.

Rację ma Skarżąca, twierdząc, że niewątpliwie nie można zaskarżyć samego uzasadnienia wyroku. Jednakże, gdy ocena prawna zawarta w wyroku i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a, a w rozpatrywanej sprawie w wyroku z 15 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 570/23, były dla Skarżącej niezgodne z jej oczekiwaniami, wyrażonymi w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji, mogła ona zaskarżyć ten wyrok. Tym bardziej, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wykazywała, w jej ocenie, naruszenie interesu prawnego wynikającego z norm art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Natomiast Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ odwoławczy, zastosowali się do wskazań i ocen prawnych wynikających z pierwszego wyroku wydanego w sprawie. Nie naruszył tym samym normy art. 153 P.p.s.a.

Wobec powyższego zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

W ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania Skarżąca wytknęła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z zarzutami naruszenia przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 a także art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Organy I i II instancji nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz do jej załatwienia, tj.:

- nie przeprowadziły postępowania dowodowego, nie uwzględniły wniosków Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i przeprowadzenie dowodów z przedłożonej dokumentacji pedagogicznej, w tym dzienników zajęć,

- oparły decyzję na niedostatecznym zebraniu materiału dowodowego, jak również niedostatecznym rozważeniu już zebranego w sprawie materiału dowodowego.

- dokonały dowolnej oceny dowodów,

- pozbawiły Skarżącą czynnego udziału w sprawie poprzez nieuwzględnienie jej wniosków, w szczególności jej nieprzesłuchanie, co pozbawiło ją możliwości złożenia wniosku dowodowego o przesłuchanie rodziców spornej piątki dzieci.

Konstrukcja ww. zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznanie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14).

Skarżąca powiązała zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z wytknięciem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 10 § 1 K.p.a., jednakże w realiach niniejszej sprawy, powiązanie to nie mogło odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach co do uznania konieczności uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji o zwrocie dotacji oświatowej konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów K.p.a., ale wykazanie samego naruszenia i jego wpływu na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zarzutów wynika, że dotyczą one wyjaśnienia kwestii pobrania przez Skarżącą dotacji oświatowej na piątkę dzieci, co do której to grupy, w sposób wiążący, wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z 15 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Ke 570/23.

Naczelny Sąd Administracyjny w świetle normy art. 153 P.p.s.a jest związany ustaleniami i oceną prawną wyrażoną w powyższym, co należy podkreślić, prawomocnym wyroku w odniesieniu do tej piątki dzieci. Także Sąd pierwszej instancji, będący również związany regulacją art. 153 P.p.s.a., nie mógł naruszyć wskazanych przepisów w sposób opisany w zarzutach. Bowiem ponownie nie oceniał już kwestii przesądzonych prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2024 r. Skupił się na wykonaniu zaleceń wynikających z tego wyroku a dotyczących szóstego ucznia i jego uczestniczeniu w zajęciach w sierpniu 2019 r.

Wobec powyższego zarzuty z pkt 2-4 petitum skargi okazały się nieskuteczne.

W konsekwencji także zarzut błędnej wykładni, a biorąc pod uwagę jego uzasadnienie, błędnego zastosowania art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, odnoszący się także do rozliczenia pobytu piątki dzieci w placówce prowadzonej przez Skarżącą nie mógł być uznany za zasadny.

Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).