Wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2026, sygn. I GSK 355/25

Następnie WSA wskazał na regulację zawartą w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz art. 27 § 2a u.p.e.a. i art. 27 § 2b u.p.e.a. Zaznaczył, że zgodnie z art. 27 § 2b u.p.e.a. Minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób nadania wierzycielowi dostępu do systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 26aa § 1, 2) sposób sporządzenia, w tym format danych, wniosku egzekucyjnego, tytułu wykonawczego oraz informacji, o której mowa w art. 26 § 1e, 3) szczegółowy sposób przekazywania do organu egzekucyjnego wniosku egzekucyjnego, tytułu wykonawczego oraz informacji, o której mowa w art. 26 § 1e, 4) zakres danych zobowiązanego zawartych w tytule wykonawczym, przekazanym przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, o którym mowa w art. 26aa § 1, weryfikowanych z danymi zawartymi w rejestrach, o których mowa w art. 26 § 1g pkt 1. Jednak organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie rozważył ani tego przepisu, ani też przepisów wykonawczych.

W ocenie Sądu I instancji, w związku z brakiem jednoznacznego rozstrzygnięcia organu II instancji należało przyjąć, że organ nie wypełnił obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w sposób odpowiadający art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a., a WSA nie mógł organu w tym zastąpić. Ochrona skarżącego w drodze sądowoadministracyjnej jest ograniczona do badania zgodności działalności administracji publicznej z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz., 1267; dalej p.u.s.a.). Sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 693/21).

Mając na względzie powyższe oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 126 k.p.a. w związku z art. 18 (w brzmieniu obowiązującym przed 25 marca 2024 r.) i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że SKO nie rozstrzygnęło jednoznacznie sprawy, gdyż zaskarżone postanowienie nie zostało odpowiednio uzasadnione, a w konsekwencji, iż SKO nie wypełniło obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i zaskarżone postanowienie nie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej, co skutkowało nieprawidłowym uchyleniem zaskarżonego postanowienia, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiadało wymogom określonym w powołanych przepisach k.p.a. i u.p.e.a., co potwierdza, że SKO ponownie rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę, a wydane postanowienie poddawało się kontroli sądowoadministracyjnej, a zatem brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia;

2) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 i art. 126 k.p.a., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w związku z art. 18 (w brzmieniu obowiązującym przed 25 marca 2024 r.) i art. 17 § 1 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchylaniu się od dokonania rzetelnej kontroli zaskarżonego postanowienia i jego merytorycznej oceny - w pełnym zakresie przewidzianym przez przepisy prawa - przyjmując, że warstwa formalna tego postanowienia (jego uzasadnienie) nie pozwala na dokonanie takiej kontroli, a zatem, że należało uchylić to postanowienie z przyczyn formalnych, podczas gdy zarówno uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni pozwalały na ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, czy postanowienie SKO trafnie oddala zarzuty skarżącego wniesione w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym, a w konsekwencji na wyrażenia merytorycznego stanowiska względem rozstrzygnięcia SKO, skutkującego oddaleniem albo uwzględnieniem skargi;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku, w zakresie znaczenia dla sprawy i wskazań co do dalszego postępowania powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu regulacji art. 27 § 1 pkt 3, a także art. 27 § 2a i § 2b u.p.e.a., w sposób niepełny i lakoniczny, a w konsekwencji niepozwalający na odczytanie znaczenia tych regulacji dla rozstrzygnięcia sprawy i realizację wskazań co do dalszego postępowania, podczas gdy prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno w sposób jednoznaczny wskazywać, w jakim zakresie i dlaczego przywołane przepisy są istotne w realiach sprawy i w jaki sposób SKO powinno je uwzględnić, aby sprostać wskazaniom co do dalszego postępowania.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Jednocześnie oświadczył, że koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W rozpoznawanej sprawie zobowiązany podniósł zarzut oparty na przepisie art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a., czyli zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4. SKO rozpoznając zażalenie skarżącego na wydane z upoważnienia Prezydenta Wrocławia postanowienie z dnia 12 października 2023 r. uznał, że zarzut ten jest bezzasadny. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając skargę na orzeczenie SKO stwierdził, że organ nie wyjaśnił dlaczego zarzut skarżącego sformułowany w postępowaniu egzekucyjnym zawarty w art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. jest bezzasadny. Według WSA, SKO wskazało alternatywne warianty swojego rozstrzygnięcia, nie precyzując jakie ostatecznie zajęło stanowisko. Z jednej strony zakwestionowało stanowisko wierzyciela, który powoływał się na siatkę pojęć zawartą w systemie teleinformatycznym, z drugiej strony odnosiło się do wskazanej w tytule wykonawczym kwoty zaległości, a jeszcze z trzeciej strony odniosło się do wskazania okresu rozliczeniowego.

Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu SKO analizowało stan faktyczny sprawy przez pryzmat trzech elementów, które w jego ocenie zawierały się w pojęciu określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. W pierwszym z nich skarżący kasacyjnie stwierdził, że użyte w tytule wykonawczym sformułowanie mieści się w tej formule, ponieważ dotacja pobrana nadmiernie jest nienależnie pobrana w tej części. Jednocześnie Kolegium podało przykładowy błąd który mógł wystąpić, stwierdził jednak, że w rozpoznawanej sprawie taki błąd nie zaistniał. W drugim elemencie Kolegium wskazało, że błąd może dotyczyć kwoty w tytule wykonawczym, zaznaczając, że w decyzji, jak i w tytule wykonawczym została wskazana ta sama kwota. Według SKO trzecia możliwość błędu określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia dotyczy wadliwego wskazania okresu rozliczeniowego. Odnosząc się do tej kwestii skarżący kasacyjnie rozważał czy właściwsze byłoby wpisanie roku 2014, a nie kierowanie się terminem płatności zobowiązania, jak uczynił to wierzyciel. Przy czym SKO uznało, że w sytuacji, gdy w tytule wykonawczym wskazano dokładnie oznaczenie decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, to takie uchybienie nie powoduje, że nastąpiło określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji.

W tych okolicznościach nie można zasadnie twierdzić, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawiło alternatywne warianty swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć trzeba, że organ w sposób wyraźny określił swoje stanowisko co do zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu skarżącego. Stwierdził bowiem, że zażalenie jest niezasadne i nie naruszono żadnego z przepisów prawa. Dlatego Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Samo zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak trafnie podniosło Kolegium w złożonej skardze kasacyjnej " ... uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób wystarczający do dokonania kontroli i przystąpić do merytorycznej analizy stanowiska Kolegium w przedmiocie zarzutów skarżącego w sprawie egzekucji administracyjnej ...".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 2 p.p.s.a.