a) art. 6 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez działanie sprzeczne z zasadą praworządności;
b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez rozpoznanie sprawy nierzetelnie i jednostronnie, z pominięciem stanowiska Skarżącej oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego oraz do załatwienia badanej sprawy;
c) art. 7a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego sprzecznie z zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony;
d) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;
e) art. 11, art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 126 w związku z art. 107 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 upea, poprzez zaniechanie w treści skarżonego postanowienia:
— wyczerpującego i przekonywującego wskazania przyczyn nieuwzględnienia argumentów podnoszonych przez Skarżącą w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Częstochowy, dotyczących wydania tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, to jest: przyczyn, które pozwoliłyby zrozumieć Skarżącej tok rozumowania SKO, które odniosło się w skarżonym postanowieniu do kwestii związanych z posiadaniem przez podmiot żądający egzekucji statusu wierzyciela, tym samym pojawia się wątpliwość, dlaczego Skarżąca jest w istocie zobowiązana do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem właściwości rzeczowej i dlaczego reguła określona w art. 19 § 2 upea, wykluczająca właściwość rzeczową Prezydenta Częstochowy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie.
W ocenie Skarżącej Organ całkowicie zignorował wskazane przez nią tezy orzecznictwa sądowego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz art. 2 ust. 4 "ustawy z dnia 24 listopada 2995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych", tymczasem w sytuacji, gdy SKO się z wykładnią poczynioną przez Skarżącą i zaprezentowanymi przez nią poglądami judykatury nie zgadzało, to powinno uzasadnić, dlaczego odmówiło słuszności takiego stanowiska, które w ocenie Strony należy uznać za reprezentatywne w jej sprawie,
— brak odniesienia się do zarzutu Fundacji w złożonym zażaleniu na postanowienia Organu pierwszej instancji, że Prezydent w tymże postanowieniu w ogóle nie poruszył kwestii właściwości rzeczowej, choć SKO - jako Organ odwoławczy - powinien był tego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego dokonać;
f) art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Częstochowy, mimo że Organ drugiej instancji powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postanowienie pierwszo instancyjne uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi pierwszej instancji;
2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 54 § 1 i § 2 upea, poprzez nieuwzględnienie skargi Fundacji i pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego postanowienia SKO oraz postanowienia pierwszo instancyjnego, które to rozstrzygnięcia wydane zostały z naruszeniem art. 6 § 1, art. 29 § 1, art. 45 § 1 oraz art. 59 § 1 pkt 1 upea, z uwagi na bezpodstawne wszczęcie, prowadzenie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego;
3. naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwiające dokonanie prawidłowej kontroli skarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji poprzez:
- nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, objawiające się brakiem wyjaśnienia przesłanek wydanego orzeczenia i nieuwzględnienie bądź błędną ocenę części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do sformułowania chybionego wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały podstawy do uznania czynności egzekucyjnej Prezydenta Częstochowy za niezgodne z prawem, niewystarczające wyjaśnienie, z jakich powodów przywołane przez Fundację w skardze argumenty nie zostały uwzględnione przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy,
- lakoniczne, częstokroć kilkuzdaniowe odniesienie się do podnoszonych przez Skarżącą zarzutów skargi oraz formułowanie twierdzeń w sposób ogólnikowy, uniemożliwiając tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia,
- powielenie argumentacji zawartej w wadliwych postanowieniach Organów obu instancji, w zakresie rzekomego zbadania przez Organy właściwości rzeczowej z urzędu oraz rzekomej nieuciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego;
4. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 19 § 2 upea, w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Prezydent Częstochowy był organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji wobec Fundacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r., do właściwości organów gmin wymienionych w załączniku do tej ustawy, przeszły - jako zadania własne - zadania i odpowiadające im kompetencja należące do urzędów skarbowych, określone w art. 19 upea, w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania, tymczasem dotacja oświatowa przekazywana przez gminę nie stanowi podatków ani opłat, po drugie nie jest ustalana, lecz wynika wyłącznie z ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dotacja udzielona została w trybie art. 26 ust. 2 tej ustawy) - natomiast sam obowiązek zwrotu dotacji, w przypadku jej wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem, powstaje z mocy prawa, to jest: na podstawie art. 252 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
5. w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 19 § 2 upea w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, podczas gdy Prezydent Częstochowy nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji dotyczącej zwrotu dotacji oświatowej;
6. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 54 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 § 2 upea, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy została zainicjowana i przeprowadzona zgodnie z przepisami dotyczącymi właściwości rzeczowej organów i nie mieści się w przesłance, o której mowa w art. 54 § 1 pkt 1 upea,
7. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 § 2 upea, z uwagi na uznanie skargi Fundacji za niezasadną podczas, gdy zaskarżona przez Fundację czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy dokonana została z naruszeniem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
8. naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 54 § 1 pkt 2 upea, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że czynność dokonana przez Prezydenta Częstochowy nie zawiera cech uciążliwości,
9. w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie art. 54 § 1 pkt 2 upea, z uwagi na uznanie skargi Fundacji za niezasadną podczas, gdy zaskarżona przez Fundację czynność egzekucyjna Prezydenta Częstochowy stanowiła zbyt uciążliwy środek egzekucyjny;
10. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Fundacji w sytuacji, gdy skarżone postanowienie należało uchylić z powodu naruszenia przez SKO przepisów prawa materialnego, to jest: art. 26 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, art. 6 § 1 upea, art. 8 § 1 pkt 15 upea, art. 19 § 2 upea w związku z art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych, art. 54 § 1 i § 2 upea; przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem działanie zgodne z wyżej wymienionymi przepisami prawa nie doprowadziłoby do wydania wobec Strony wadliwych rozstrzygnięć Organów w sprawie dotyczącej zaskarżonej czynności egzekucyjnej.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Za podstawę wyroku z 24 października 2022 r., I SA/Gl 842/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął stan faktyczny ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. Wobec zobowiązanego wystawiony został administracyjny tytuł wykonawczy o numerze [...] z 25 listopada 2021 r. obejmujący zaległość z tytułu zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości. Podstawą wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego były dwie decyzje Prezydenta Miasta Częstochowy z 18 sierpnia 2021 r. określające wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Egzekucję administracyjną wobec zobowiązanego na podstawie administracyjnego tytułu wykonawczego nr [...] organ egzekucyjny wszczął w oparciu o art. 26 § 5 pkt 2) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: upea) przez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...]. Zawiadomienie zostało doręczone bankowi 16 grudnia 2021 r. drogą elektroniczną. Bank zrealizował zajęcie wpłatami z: 27 grudnia 2021 r., 28 grudnia 2021 r. i 30 grudnia 2021 r. W związku z całkowitą realizacją zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez [...] postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanego zostało zakończone. Zobowiązany wniósł w trybie art. 54 § 1 pkt 2) upea skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego ze względu na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci zajęcia rachunku bankowego. Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. organ egzekucyjny Prezydent Miasta Częstochowy oddalił skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną. Postanowieniem z 5 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 54 § 3 upea, skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej. Zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] z 16 grudnia 2021 r. doręczono zobowiązanemu 29 grudnia 2021 r.
Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Skoro, według art. 54 § 3 upea, skargę na czynność egzekucyjną wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej, to termin ten upłynął 5 stycznia 2022 r. Zobowiązany dopiero pismem z 7 stycznia 2022 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] to jest: z uchybieniem terminu ustawowego.
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Te elementy wyznaczają granice sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 54 § 1 upea, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, jeśli wniesie ją w terminie ustawowym. Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną po terminie nie może być skuteczne. W takiej sytuacji z mocy art. 18 upea - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 § 1c upea, Organ egzekucyjny stwierdza, w drodze postanowienia, uchybienie terminu do wniesienia skargi, wniosku lub innego podania, którego wniesienie jest ograniczone terminem. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Organy administracji publicznej przyjęły, a także wojewódzki sąd administracyjny, że zobowiązany pismem z 7 stycznia 2022 r. wniósł skargę na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] oraz, że skarga zobowiązanego wszczęła postępowanie w tym przedmiocie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., ponieważ trafny jest zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), który wyraża zasadę praworządności.
Natomiast, art. 7 Konstytucji RP wyraża zasadę legalizmu, której celem jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny, wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK – K 35/08). Niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej rodzi odpowiedzialność odszkodowawczą państwa wobec obywatela (art. 77 ust. 1 Konstytucji) i jest to podstawowa instytucjonalna gwarancja zasady legalizmu (zob. TK – SK 14/05). Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Sędziowie mogą w procesie orzekania pomijać niekonstytucyjne akty podustawowe, a w razie wątpliwości co do konstytucyjności ustawy mogą wystąpić z pytaniem prawnym o kontrolę jej konstytucyjności do Trybunału Konstytucyjnego. Pominięcie zapisów obowiązującej ustawy przez sąd administracyjny w procesie orzekania narusza zasadę legalizmu (praworządności) oraz funkcję kontrolną sądów administracyjnych określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (pusa), sprawowanej pod względem zgodności z prawem.
Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest stwierdzenie nieważności decyzji, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Przepisy te Naczelny Sąd Administracyjny stosuje, kiedy uwzględni skargę kasacyjną w trybie art. 188 p.p.s.a. Jeśli Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę ustali, że zachodzi przyczyna nieważności określona w art. 156 kpa, to stwierdza nieważność decyzji nawet wtedy, kiedy jest to orzeczenie na niekorzyść skarżącego. Według art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli sąd administracyjny uwzględniając skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji z powodu przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., to stwierdza jej nieważność od chwili wydania. Ustalenie, że postępowanie administracyjne nie toczyło się, ponieważ nie zostało skutecznie wszczęte oznacza, że decyzja została wydana poza postępowaniem administracyjny, przez co nie jest decyzją administracyjną w ustawowym znaczeniu. Tego braku sprawy administracyjnej nie konwaliduje skuteczne wniesienie skargi na decyzję ostateczną wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na decyzję ostateczną na podstawie art. 151 p.p.s.a., zamiast stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. nie konwaliduje braku wszczęcia sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 października 2022 r., I SA/Gl 842/22; stwierdził nieważność postanowienia ostatecznego Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 5 maja 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Częstochowy z 21 lutego 2022 r.,
Wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1) p.p.s.a., 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).