Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko wyrokowi WSA cztery zarzuty, oparte na stwierdzeniach odnośnie naruszenia przez ten sąd przepisów postępowania, które jego zdaniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te, choć oparte na różnych podstawach prawnych mają jednak komplementarny charakter, jako że wszystkie odnoszą się do naruszenia regulacji prawa formalnego, dotyczącego nieodrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo wniesienia przez skarżącego skargi do WSA po upływie terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście został sformułowany również zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe uzasadnia wspólne rozpoznanie podniesionych zarzutów.
Odnosząc się zatem do zarzutów w zakresie braku odrzucenia skargi wniesionej po terminie przez Sąd Wojewódzki, wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.).
Według art. 53 § 4 p.p.s.a., termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę złożoną po upływie terminu do jej wniesienia.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący uchybił trzydziestodniowemu terminowi do złożenia skargi. Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, zaskarżona decyzja została stronie doręczona 29 listopada 2021 r., a więc termin do złożenia skargi upłynął 29 grudnia 2021 r. Skarżący złożył skargę do sądu I instancji za pośrednictwem organu 30 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego – k. 28 akt sądowych). Tym samym termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Organ wskazywał na tę okoliczność już na etapie odpowiedzi na skargę, w efekcie czego skarżący pismem procesowym z 4 marca 2022 r. z ostrożności procesowej wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 87 § 1 p.p.s.a. Zarządzeniem z 22 marca 2022 r. Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie skierował sprawę w przedmiocie ww. wniosku na posiedzenie niejawne. Z kolei zarządzeniem z 20 kwietnia 2022 r. sędzia sprawozdawca uznał, że skarga została wniesiona w terminie i zdjął sprawę z wokandy posiedzenia niejawnego.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a to z uwagi na złożenie skargi do WSA po terminie określonym w art. 53 § 1 p.p.s.a.
Dokonując oceny terminowości złożonej skargi należy odwołać się do przepisów ustawy z 18 listopada 2018 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2320; dalej zwanej: u.d.e.).
Przepisy przedmiotowej ustawy są jasne. Rozróżniają one sposób doręczenia pism podmiotom publicznym i niepublicznym. Wskazać należy, że przepisy art. 42 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.e. inaczej określają moment doręczenia korespondencji podmiotowi publicznemu i temu niepublicznemu. W pierwszym przypadku jest to moment wpłynięcia korespondencji, zaś w drugim przypadku – jej odebrania. W odróżnieniu od podmiotów niepublicznych, wszystkie podmioty publiczne, z mocy art. 8 u.d.e. obowiązane są do posiadania adresu do doręczeń elektronicznych, wpisanego do bazy adresów elektronicznych, powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego. Ustanowiona w tym przepisie zasada obligatoryjności posiadania przez podmiot publiczny adresu do doręczeń elektronicznych nie doznaje wyjątków (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz [w:] Wilbrandt-Gotowicz red., Doręczenia elektroniczne. Komentarz, Warszawa 2025, s. 164 – 165).
Tym samym – jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych "oznacza to, iż podmiot publiczny zobowiązany jest również do bieżącej obsługi adresu do doręczeń elektronicznych, w szczególności odbierania korespondencji skierowanej na ten adres" (zob. druk sejmowy nr 239 Sejmu IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=239, s. 49).
Powiat – w myśl art. 9 pkt 2 u.f.p. – należy do jednostek sektora publicznego, a zatem przepis art. 2 pkt 6 lit. a u.d.e. zalicza ją do podmiotów publicznych. W konsekwencji doręczenie elektroniczne pism powiatu, bez względu na to w jakiej sytuacji prawnej ma miejsce, następuje z chwilą wpływu korespondencji. Status podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów o doręczeniach elektronicznych nie zależy bowiem od tego, w jakiej roli procesowej ów podmiot występuje, ale od tego jaką rolę pełni w systemie prawa. Oceny tej nie może zmienić fakt, że podmiot publiczny bierze niekiedy udział w postępowaniu administracyjnym bądź sądowym jako strona. Nie traci przecież przez to swego statusu podmiotu publicznego. Zarzut pominięcia w roku wykładni wspomnianego art. 9 pkt 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 6 u.d.e. jest zasadny.
Za uznaniem skargi jako wniesionej w terminie nie można się zgodzić. Trudno dopatrzyć się zróżnicowanego traktowania podmiotów charakteryzujących się tę samą cechą prawnie relewantną, bowiem inna jest sytuacja w porządku prawnym podmiotów publicznych i niepublicznych. Ta pierwsza kategoria obejmuje bowiem jednostki sektora finansów publicznych, a także inne, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, inne osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, związki takich podmiotów realizujące zadania publiczne, komornika sądowego, uczelnie niepubliczne, federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Są to zatem podmioty, które realizują zadania określone przez przepisy prawa publicznego, zapewniając stabilne funkcjonowanie państwa. Z kolei podmioty niepubliczne to osoby fizyczne i inne podmioty nienależące do katalogu podmiotów publicznych. W nauce trafnie zauważono, że wskazane rozróżnienie "zastosowano dla dywersyfikacji zakresu obowiązków i uprawnień związanych z posiadaniem adresu do doręczeń elektronicznych wpisanego do bazy adresów elektronicznych oraz zakresu korzystania z odpowiednich usług doręczeń elektronicznych." (tak M. Wilbrandt-Gotowicz, op. cit., s. 109-110). Wspomniana autorka wyjaśnia dalej, że "p[P]odmioty niepubliczne, z pewnymi wyjątkami, są tymi podmiotami, względem których realizowana jest zasada dostępności doręczeń, a w niektórych przypadkach – aktualizuje się zasada ich hybrydowości (por. art. 4, 5 u.d.e.). Podmioty publiczne doręczają bowiem korespondencję podmiotom niepublicznym za pośrednictwem publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego, a w przypadku niemożności doręczenia w tym trybie – za pośrednictwem publicznej usługi hybrydowej. Względem podmiotów niepublicznych ustanowiono prawo do posiadania w bazie adresów elektronicznych adresu do doręczeń elektronicznych powiązanego z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego albo kwalifikowaną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego (por. art. 10 u.d.e.). Poza wyjątkami określonymi w art. 9 u.d.e. wiąże się ono z fakultatywnością posiadania przez podmioty niepubliczne takiego adresu. W odróżnieniu od podmiotów publicznych dokonujących doręczeń w ramach publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (ewentualnie publicznej usługi hybrydowej), podmioty niepubliczne mogą korzystać z kwalifikowanych usług rejestrowanych doręczeń elektronicznych także w kontaktach z podmiotami publicznymi." (tak M. Wilbrandt-Gotowicz, op. cit., s. 110).
W takim przypadku nie sposób odwoływać się do zachwiania zasady równości, bowiem ocena respektowania tej zasady dotyczyć może jedynie podmiotów znajdujących się w porównywalnej sytuacji (zob. wyrok TK z 28.05.2002 r., P 10/01, OTK 2002/3/A, poz. 35, orzeczenia TK: z 6.05.1998 r., K 37/97, OTK 1998/3, poz. 33; z 3.09.1996 r., K 10/96, OTK 1996/4, poz. 33; z 16.12.1996 r., U 1/96, OTK 1996/6, poz. 55; wyroki TK: z 19.02.2001 r., SK 14/00, OTK 2001/2, poz. 31; z 3.03.2004 r., K 29/03, OTK 2004/3/A, poz. 17; wyrok NSA z 18.05.2011 r., II GSK 490/10, LEX nr 992399).
Zauważyć ponadto należy, że obciążenie podmiotu publicznego obowiązkiem ciągłej obsługi doręczeń elektronicznych i związane z tym rozróżnienie momentów doręczenia pisma podmiotowi publicznemu i niepublicznemu pozostaje zgodne z zamiarem ustawodawcy. We wspomnianym uzasadnieniu projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych zauważono, że "(...) z uwagi na zakres przedmiotowo-podmiotowy regulacji obowiązek ten będzie miał zastosowanie do działań podmiotów publicznych w sferze imperium, jak i dominium.". Zwrócono uwagę, że ustawa znajdzie zastosowanie także "w sytuacji, w której przepisy wprost nie regulują trybu doręczenia, wskazując jedynie na konieczność jego dokonania na potrzeby komunikacji z podmiotem publicznym.". Stwierdzono wręcz, że "przyjęto zasadę, że doręczenia do podmiotu publicznego na jego adres do doręczeń elektronicznych ujawniony w bazie adresów elektronicznych są zawsze możliwe i może je realizować każdy posiadacz adresu do doręczeń elektronicznych." (zob. druk sejmowy nr 239 Sejmu IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=239, s. 14).
Urzędowe poświadczenie przedłożenia to rodzaj potwierdzenia wysyłania i zarazem doręczenia. Jest wystawiane automatycznie przez system w momencie wpłynięcia dokumentu do elektronicznej skrzynki podawczej podmiotu publicznego. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.d.e. wpłynięcie dokumentu elektronicznego oznacza zaistnienie warunków technicznych umożliwiających adresatowi odebranie doręczanego dokumentu. Jak trafnie podkreśla się w literaturze "[d]Dowód otrzymania w przypadku podmiotu publicznego wystawiany jest od razu po wpłynięciu korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych podmiotu publicznego", a "[u]Ustawodawca nie wskazał konieczności udowodnienia zapoznania się z treścią dokumentu ani tym bardziej jej zrozumienia. Może się zdarzyć, że adresat po zalogowaniu na skrzynkę doręczeń usunie korespondencję przed jej przeczytaniem. Odpowiedzialność za to ponosi jednak adresat, a jego czynności nie mogą opóźniać biegu postępowań administracyjnych.". (zob. K. Czaplicki, K. Świtała [w:[ M. Wilbrandt-Gotowicz red., op. cit., s. 363 i 365).
Dodać należy, że automatycznie generowane poświadczenie przedłożenia zostało także wytworzone w niniejszej sprawie – o czym była już mowa wcześniej. Konstrukcja systemu teleinformatycznego obsługującego skrzynkę podmiotu publicznego zakłada bowiem generowanie jedynie tego rodzaju potwierdzeń odbioru i wyklucza możliwość uruchomienia czynności składających się na odebranie korespondencji w rozumieniu art. 41 ust. 2 u.d.e. Jak już wyjaśniono, możliwość zapoznania się z treścią odebranego dokumentu jest obojętna dla skuteczności doręczenia kierowanego do podmiotu publicznego.
Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prowadzi do oceny o przedwczesnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Skoro termin do złożenia skargi rozpoczął swój bieg wraz z wpłynięciem decyzji administracyjnej do Powiatu jako podmiotu publicznego, to znaczy że prawidłowo Minister Finansów ocenił, że środek odwoławczy wniesiono z uchybieniem terminu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą sądu administracyjnego będzie w pierwszej kolejności rozpoznanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dopiero po uprawomocnieniu się tegoż postanowienia, w zależności od jego treści bądź to wyznaczenie terminu rozprawy, bądź też wydanie postanowienia kończącego sprawę.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy, w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej, uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.