WSA w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na braki w dokumentacji zebranej w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy, co uniemożliwia dokonanie stanowczej merytorycznej oceny sprawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych, w których został zgromadzony materiał dowodowy, na podstawie którego przyjęto ustalenia stanowiące podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia brak jest dowodu doręczenia stronie skarżącej decyzji (prawdopodobnie z dnia 8 marca 2024 r.) znak: DW.WP.402.58.D.2024.MNO o odpowiedzialności W. W. jako członka zarządu solidarnie ze spółką oraz z pozostałym byłym członkiem zarządu S. C. za zaległości S. (...) spółka z o.o. z tytułu wpłat na PFRON za okres luty 2022 w kwocie głównej 43.865 zł w odsetkach 13.318 zł naliczanych na dzień wydania. Załączony do akt wydruk decyzji nie jest opatrzony podpisem, brak informacji kiedy, przez kogo i w jakiej formie (np. elektronicznie) decyzja została podpisana, nie zawiera daty jej wydania (data 8 marca 2024 r. wynika z późniejszych twierdzeń organu powołującego się na to rozstrzygnięcie). Sąd badający sprawę - w kontekście zarzutów skargi - nie ma zatem możliwości zweryfikowania stanowiska organu co do prawidłowości wejścia decyzji do obrotu prawnego (co kwestionuje skarżący). Podobnie rzecz ma się z kwestią ustalenia miejsca zamieszkania strony, w kontekście adresu, na który przesyłano jej korespondencję w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności za zobowiązania spółki.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia 17 września 2025 r., działając na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a., zwrócono się za pośrednictwem systemu ePUAP do pełnomocnika organu o pilne nadesłanie w oryginale lub uwierzytelnionej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem podpisanej decyzji (prawdopodobnie z dnia 8 marca 2024 r.) wraz z dowodem doręczenia, jednakże do czasu wyrokowania (a więc w ciągu 17 i 18 września 2025 r.) w żadnej formie nie odpowiedziano na wezwanie Sądu. Oznacza to, że w dacie wyrokowania twierdzenia organu, że decyzja ta została doręczona (awizowana) stronie nie mają poparcia w aktach sprawy. Nie sposób zatem definitywnie stwierdzić, czy została prawidłowo doręczona stronie na właściwy adres i weszła do obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
I. Naruszenie art. 10 k.p.a., tj. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez uniemożliwienie tego czynnego udziału Strony (Organu) w związku z wyznaczeniem w dacie 17 września 2025 r. terminu 1 dnia na uzupełnienie braków złożonych wraz ze skargą Strony akt sprawy, podczas gdy zaplanowane orzekanie w sprawie odbyło się dzień później, tj. w dniu 18 września 2025 r.
II. Naruszenie art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem ustawa przewiduje 7-dniowy termin na uzupełnienie braków natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie wyznaczył pełnomocnikowi Organu tylko 1 dzień, w której to dacie pełnomocnik był delegowany na rozprawy z udziałem PFRON jako pełnomocnik Prezesa Zarządu PFRON przed SR w (...) oraz przed SR w (...) podróż służbowa w okresie od 15 do 17 września 2025 r. Już po wydaniu przez WSA wyroku pełnomocnik Prezesa Zarządu PFRON po otrzymaniu z komórki merytorycznej brakującej dokumentacji - dokumentację tę przesłał do WSA. Wykonywanie zadań w terenie uniemożliwiło uzupełnienie braków w terminie 1 dnia, co nadto nie byłoby możliwe z uwagi na to, że pełnomocnik jakiejkolwiek innej dokumentacji poza dotychczas przekazaną w dacie tej nie posiadał.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który na chwilę obecną posiada kompletne akta sprawy. Działając na podstawie przepisu art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Nadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący W. W. nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie organ, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w żadnym z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a tylko takie zostały w skardze kasacyjnej podniesione, nie zostały wskazane takie przepisy, których naruszenie spowodować mogło nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym podstawą orzekania jest stan faktyczny, ustalony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zauważenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że decyzja z 8 marca 2024 r., orzekająca o odpowiedzialności skarżącego jako członka zarządu, nie została doręczona ani że objęty egzekucją obowiązek nie istnieje. Przyjął natomiast, że na podstawie przekazanych mu akt administracyjnych nie można było zweryfikować, czy decyzja ta została podpisana, czy prawidłowo skierowano ją do adresata oraz czy została mu skutecznie doręczona. W rezultacie niemożliwe – zdaniem tego Sądu - było ustalenie, czy decyzja weszła do obrotu prawnego, a wynikający z niej obowiązek stał się wymagalny. Okoliczności te miały zasadnicze znaczenie dla rozpoznania zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 2 pkt 1 i 6 u.p.e.a. Decyzja orzekająca o odpowiedzialności osoby trzeciej ma charakter konstytutywny, wobec czego dopiero jej skuteczne doręczenie umożliwia przyjęcie, że wynikający z niej obowiązek może podlegać wykonaniu. Samo zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu stwierdzenie, że przesyłka była dwukrotnie awizowana, nie umożliwiało sądowej kontroli prawidłowości zastosowania skutku doręczenia zastępczego. Dokumenty pozwalające zweryfikować adres, sposób awizowania przesyłki oraz dochowanie wymaganych terminów powinny znajdować się w aktach administracyjnych przekazanych sądowi.
W tym kontekście, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zobowiązując organ administracji publicznej do zapewnienia jej możliwości udziału w każdym stadium tego postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Nie reguluje natomiast sposobu procedowania przez sąd administracyjny ani uprawnień organu będącego stroną postępowania sądowoadministracyjnego.
Sposób prowadzenia postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny może być oceniany wyłącznie na podstawie przepisów p.p.s.a. Nie zmienia tego art. 18 u.p.e.a., zawierający odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Odesłanie to odnosi się do postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez właściwe organy, nie zaś do następującego po jego zakończeniu postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto organ administracji nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., której gwarancje procesowe zabezpiecza art. 10 § 1 tej ustawy. Status strony uzyskuje on natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na zasadach określonych w p.p.s.a. Nie można zatem skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że wyznaczając organowi zbyt krótki – zdaniem autora skargi kasacyjnej – termin do nadesłania dokumentów, naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Podniesiony zarzut pozostaje bez związku z treścią normatywną powołanego przepisu i już z tego względu nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych. W takim przypadku przewodniczący wzywa stronę do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie. Zarządzenie Sądu pierwszej instancji nie zmierzało do usunięcia braku formalnego pisma procesowego organu, lecz do uzyskania dokumentów, które powinny wchodzić w skład akt administracyjnych, w szczególności podpisanego egzemplarza decyzji z 8 marca 2024 r. oraz dowodu jej doręczenia. Było to zatem zarządzenie mające zapewnić kompletność materiału podlegającego kontroli sądowej, wydane – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a. Artykuł 49 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania do uzupełniania niekompletnie przekazanych akt administracyjnych i nie ustanawia w takim przypadku obligatoryjnego siedmiodniowego terminu do wykonania wezwania sądu. Przepis ten nie był zastosowany przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym nie mógł zostać naruszony.
Podkreślenia wymaga, że obowiązek przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy spoczywał na organie już na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. i powinien zostać wykonany wraz z przekazaniem skargi oraz odpowiedzi na skargę. Obowiązek ten nie powstał dopiero wskutek zarządzenia z 17 września 2025 r. Wezwanie Sądu stanowiło jedynie próbę usunięcia uchybienia, do którego doszło przy przekazaniu akt.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega jednak, że sposób procedowania przez Sąd pierwszej instancji może wywoływać zastrzeżenia. Skierowanie do organu wezwania 17 września 2025 r. i wydanie wyroku już następnego dnia powodowało, że możliwość wykonania zarządzenia była w praktyce bardzo ograniczona. Jeżeli żądane dokumenty wymagały pozyskania z innej komórki organizacyjnej organu, ich przedstawienie w tak krótkim czasie mogło być istotnie utrudnione. Wyznaczenie organowi realnego terminu do uzupełnienia akt pełniej służyłoby zarówno realizacji prawa strony do przedstawienia stanowiska, jak i wyjaśnieniu sprawy w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Problem ten mógłby mieć znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku, gdyby został ujęty w należycie skonstruowanej podstawie kasacyjnej. Samo powołanie art. 49 § 1 p.p.s.a. nie pozwala jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie kontroli wyroku w tym zakresie. Uwzględnienie skargi na podstawie przepisów niewskazanych przez jej autora oznaczałoby niedopuszczalne wykroczenie poza granice zaskarżenia określone w art. 183 § 1 p.p.s.a.
Oceny tej nie zmienia przedstawienie brakujących dokumentów już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Dokumenty te mogą wskazywać, że niekompletność akt przekazanych temu Sądowi wynikała jedynie z uchybienia technicznego i że dowody istotne dla oceny wymagalności obowiązku pozostawały w dyspozycji organu. Nie powoduje to jednak automatycznie wadliwości wyroku ani nie zastępuje obowiązku prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może na podstawie dokumentów przedstawionych po wydaniu wyroku samodzielnie konstruować zarzutów, których strona nie zawarła w skardze kasacyjnej.
Z tych względów stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.