Wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2025, sygn. I GSK 470/22

Sąd I instancji zaznaczył, że w obowiązującym wówczas stanie prawnym art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a. przewidywał, że organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. Sąd wskazał, że organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne i tego samego dnia skierował do wierzyciela zawiadomienie o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu I instancji, organ egzekucyjny przedwcześnie skierował do wierzyciela powyższe zawiadomienie wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w tej samej dacie.

WSA w tym miejscu stwierdził, że doręczenie postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, otworzyło możliwość jego zażalenie zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a., w konsekwencji w zależności od dalszego przebiegu postępowania zażaleniowego istniała możliwość stwierdzenia, że postanowienie umarzające postępowanie egzekucyjne jest ostateczne. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, dopiero dokonanie takiego stwierdzenia otwierało możliwość skierowania do wierzyciela stosownego zawiadomienia o wysokości kosztów przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji zaznaczył również, że w sposób przedwczesny dokonano obliczenia wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie przepisów u.p.e.a. obowiązujących przed dniem 20 lutego 2021 r.

Zdaniem Sądu I instancji, błędnie zastosowano również przepisy art. 7-9 ustawy zmieniającej na skutek nieprawidłowego przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo doręczono zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. Przepisy przejściowe dotyczące opłat i kosztów prawidłowo naliczonych, lecz niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, w sprawie natomiast koszty egzekucyjne na skutek błędnego zastosowania przepisów u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie mogły zostać w sposób prawidłowy określone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ odwoławczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w związku z art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten za przedwczesne (a zatem bezskuteczne) uważa skierowanie do wierzyciela zawiadomienia o wysokości kosztów przed datą uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania, w sytuacji gdy przepis ten, w interesie wierzyciela obciążonego kosztami egzekucyjnymi, należało interpretować w ten sposób, że powinien on otrzymać zawiadomienie o kosztach nie później niż przed upływem miesiąca od uprawomocnienia się postanowienia o umorzeniu postępowania, nie wskazywało zaś początkowego momentu (daty) kiedy takie zawiadomienie można było sporządzić i przesłać do wierzyciela;

2) art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., w związku z art. 6-10 ustawy zmieniającej:

- poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że data doręczenia wierzycielowi zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych jest wyznacznikiem zastosowania przez organ egzekucyjny przepisów dotyczących kosztów egzekucyjnych w brzmieniu do 19 lutego 2021 r., bądź od 20 lutego 2021 r.;

- oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym organ egzekucyjny nieprawidłowo doręczył wierzycielowi zawiadomienie o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., przez co organ odwoławczy nieprawidłowo uwzględnił przepisy przejściowe dotyczące opłat i kosztów prawidłowo naliczonych, lecz niewyegzekowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej - podczas gdy organ II instancji prawidłowo odczytał normę prawną art. 10 ustawy zmieniającej i w związku z doręczeniem przez organ egzekucyjny wierzycielowi zawiadomienia, o którym mowa w art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., zastosował przepisy przejściowe zgodnie z art. 6, z uwzględnieniem art. 7-11. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej jako: "k.p.a.") w związku z art. 64c § 6a pkt 2 (w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r), art. 18 u.p.e.a. i art. 6-10 ustawy zmieniającej, przez błędne uznanie, że organy egzekucyjne, nie odniosły się do zarzutu naruszenia przepisów intertemporalnych art. 7-10 ustawy zmieniającej, a także art. 64c § 6a pkt 2 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., co naruszyło standardy prawidłowego postępowania administracji, - podczas gdy organ II instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ww. przepisach, zawarł ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

2) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4, 5,12, 14, § 5, § 6, § 7 i § 9 pkt 2, 4, 9, 11 i § 10, art. 64b § 1, art. 64c § 1, § 4, § 6a pkt 2 i § 7 u.p.e.a. poprzez uznanie, że na skutek wadliwego działania organów egzekucyjnych przedwcześnie ustalono koszty egzekucyjne, co w okolicznościach sprawy musiało skutkować usunięciem z obrotu prawnego wydanych w tym zakresie rozstrzygnięć, tj. postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu 7 maja 2021 r. i poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kępnie z 15 marca 2021 r., podczas gdy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego, jak również nie uchybiły przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

3) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 pkt 4, 5,12, 14, § 5, § 6, § 7 i § 9 pkt 2, 4, 9, 11 i § 10, art. 64b § 1, art. 64c § 1, § 4, § 6a pkt 2 i § 7 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. w związku z art. 6-10 ustawy zmieniającej, polegającą na uznaniu, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu błędnie zastosował ww. przepisy i w związku z tym wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 lutego 2021 r., z pominięciem faktu zbyt wczesnego wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kępnie zawiadomienia o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego - podczas gdy organ II instancji prawidłowo odczytał normy prawne wynikającą z art. 64 § 1 pkt 4, 5,12,14, § 5, § 6, § 7 i § 9 pkt 2, 4, 9, 11 i § 10, art. 64b § 1, art. 64c § 1, § 4, § 6a pkt 2 i § 7 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r., z uwzględnieniem normy prawnej wynikające z art. 10 ustawy zmieniającej i spełnione zostały wszystkie warunki do zastosowania tych przepisów na gruncie niniejszej sprawy. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracyjnego;

4) art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1, § 4, § 10 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r., poprzez uznanie, że w ustalonym stanie faktycznym organ egzekucyjny powinien zastosować ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym od 20 lutego 2021 r, - w sytuacji gdy zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy zmieniającej, tj. art. 6 z uwzględnieniem art. 7-11, organ odwoławczy prawidłowo obciążył wierzyciela kosztami określonymi na podstawie przepisów u.p.e.a. obowiązujących do 19 lutego 2021 r., z uwzględnieniem przepisów art. 10 ustawy zmieniającej;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; 145 § 1 pkt 1 lit. c, 141 § 4 oraz art 151 p.p.s.a w związku z art. 134 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18, art. 64 § 1 pkt 4, 5,12,14, § 5, § 6, § 7 i § 9 pkt 2, 4, 9,11 i § 10, art. 64b § 1, oraz art. 64c § 6a pkt 2 i § 7 u.p.e.a., poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami egzekucyjnymi nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, w rezultacie błędnego uznania przez Sąd w toku rozpatrywania sprawy, że organ egzekucyjny niezasadnie wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 lutego 2021 r, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku oddalenia skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wierzyciel wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która jednak w sprawie nie wystąpiła.

W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia czy do ustalonego stanu faktycznego zastosowanie znajdzie ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r. czy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r., poz. 1553 (zmiana przepisów weszła w życie w dniu 20 lutego 2021 r.).

Zmiana stanu prawnego nastąpiła w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym Trybunał orzekł, iż art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji.

Na wstępie wskazać należy, iż przepisy o nałożeniu na wierzyciela obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych mają charakter norm materialnych. Art. 64c § 3 i 6 u.p.e.a. jest bowiem przepisem prawa materialnego. Za prawo materialne uznaje się normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Zgodnie z § 3 tego przepisu wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Natomiast, zgodnie z art. 64c § 6 u.p.e.a. w nowym brzmieniu organ egzekucyjny działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową nie obciąża kosztami egzekucyjnymi wierzyciela działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będącego państwową jednostką budżetową. Wydatki egzekucyjne poniesione przez organ egzekucyjny, działający w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będący państwową jednostką budżetową, są pokrywane z budżetu państwa. Treść przywołanych norm prawa nakłada na wierzyciela obowiązek pokrycia kosztów egzekucyjnych w przypadku jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego (§ 3). Z przedmiotowego obowiązku prawodawca zwolnił wierzyciela działającego w ramach państwowej jednostki budżetowej lub będącego państwową jednostką budżetową (§ 6).

Normy te należy stosować z uwzględnieniem wypracowanych i powszechnie respektowanych reguł prawa intertemporalnego. Taką ogólną regułą prawa jest zasada lex retro non agit, która oznacza zakaz wstecznego działania nowej ustawy, jej przepisów o charakterze materialnym, do zdarzeń, które miały miejsce przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Dlatego też winny być stosowane zgodnie z ich brzmieniem z daty zaistnienia zdarzenia skutkującego powstaniem obowiązku przeniesienia kosztów egzekucyjnych na wierzyciela. Mając na uwadze, że momentem kreującym obowiązek wierzyciela jest brak możliwości wyegzekwowania kosztów od zobowiązanego, to data umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego stanowi datę decydującą, co do zastosowania przepisów dotychczasowych czy też nowych. Jednocześnie, co należy podkreślić, na gruncie przepisów administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania wywodząca się z prawa karnego reguła lex mitior retro agit. Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązuje ona w tej dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znajduje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 674/10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08).

W konsekwencji, mając na uwadze, że decydujące znaczenie dla przeniesienia obowiązku pokrycia kosztów egzekucyjnych na wierzyciela miało umorzenie postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miarodajny dla oceny tego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w tej właśnie dacie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 1481/21).

W kontrolowanej sprawie postępowanie egzekucyjne było prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w dniu 25 kwietnia 2016 r., a zostało zakończone 19 stycznia 2021 r. (postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego), zatem organ wydając postanowienie w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego zobowiązany był do zastosowania u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 lutego 2021 r., z uwzględnieniem przepisów przejściowych - w szczególności art. 7 i art. 8 ustawy zmieniającej.

W tej sytuacji rację więc miał organ, że nie było podstaw do nie obciążania skarżącego kosztami egzekucyjnymi w myśl znowelizowanego art. 64c § 6 u.p.e.a. W tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe, które pozwalały na nieobciążanie kosztami egzekucyjnymi jedynie wierzyciela będącego naczelnikiem urzędu skarbowego, ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych albo ministrem właściwym do spraw budżetu (art. 64c § 4d u.p.e.a. w brzmieniu dotychczasowym), a więc nie dotyczy to Zarządu Województwa Wielkopolskiego.

Rozpatrując ponownie sprawę, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności rozważy na podstawie akt sprawy, czy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie i ustalił wysokość kosztów egzekucyjnych z uwzględnieniem kryteriów ustalania wysokości nakładanych na stronę kosztów egzekucyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14. Postulowana przez Trybunał nowelizacja ustawy, w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed nowelizacji ustawy, z wyjątkami z niej wynikającymi nakazując stosować przepisy dotychczasowe nie wykluczyła stosowania do nich wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wynikających z niego konstytucyjnych standardów oraz wskazówek.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku.