Wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2026, sygn. I GSK 48/25

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13.06.2023 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co było wynikiem naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez ustalenie, że w sprawie niniejszej nie zachodzi ważny interes publiczny lub ważny interes strony, co uniemożliwiło zastosowanie wobec Skarżącej wnioskowanej ulgi z równoczesnym poddaniem pod wątpliwość stanu finansowego Skarżącej przedstawionego w deklaracji, z której wynika, że Skarżąca dysponuje kwotą niewystarczającą na utrzymanie dwuosobowego gospodarstwa domowego oraz uniemożliwiającą pokrycie ratalnej spłaty części zaległych kar, jak też z pominięciem wpływu opieszałości Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Warszawie na nałożenie na Skarżącą kary w wysokościach określonych w decyzjach z uwzględnieniem wystąpienia ważnego interes strony:

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że organ administracji jest związany treścią wniosku i nie może zastosować innej ulgi, niż tej, o którą wnosi strona we wniosku wszczynającym postępowanie, co stoi w sprzeczności z "ważnym interesem" strony oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i z zasadą informowania strony oraz udzielania niezbędnych wskazówek, czego konsekwencją jest niezapewnienie Stronie możliwości ustalenia - po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym - na jaką ewentualnie może liczyć ulgę uregulowaną w art. 189k k.p.a., a o którą nie wnioskowała nie mając wiedzy o kierunku prowadzonego postępowania tym bardziej postępowania zakończonego decyzją uznaniową.

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, co z kolei było wynikiem błędnego przyjęcia o prawidłowo przeprowadzonym przez organ I i II instancji postępowaniu dowodowym, podczas gdy w oparciu o treść art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. organ administracji publicznej I i II instancji zaniechał wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nierozpatrzenia kompletnego materiału dowodowego prowadzącego do wydania decyzji nieadekwatnej do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego tj. realnych możliwości finansowych skarżącej a także ograniczonego wpływu Skarżącej na wysokość naliczonych kar, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych i wyprowadzenia niewłaściwych wniosków w kontekście możliwości zastosowania ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189k k.p.a.

- naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i art. 189k k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu administracji I instancji podczas gdy ustalony stan faktyczny wskazuje na niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do jej dokładnego wyjaśnienia, które to dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe mogłoby wykazać, czy wobec skarżącej winna być zastosowana ulga, o której mowa w art. 189k p.p.s.a. z uwagi na ważny interes publiczny oraz ważny interes strony, a w konsekwencji niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 13.06.2023 r., polegające na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji w której zarówno organ I jak i II instancji, naruszając art. 7, art. 77 k.p.a. nie ustalił czy wynik zestawienia dochodów Skarżącej ze wskazanymi w deklaracji stałymi wydatkami nie jest wynikiem otrzymywania wsparcia finansowego od osoby trzeciej (kolegi, o którym mowa na str. 10 uzasadnienia wyroku), z którą Skarżąca pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym bądź ze strony innych osób;

II. Jedynie z daleko idącej ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd Odwoławczy powyższych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 189k k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wyprowadzenie przez Sąd I instancji nieprawidłowych wniosków sprowadzających się do niewykazania w sprawie ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony, w przypadku gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na nieuprawnione, dowolne i co najmniej przedwczesne ustalenia przez organy administracji I i II instancji, że skarżąca nie jest uprawniona do skorzystania z ulgi, o której mowa w art. 189k k.p.a. w sytuacji gdy skarżąca w oparciu o przesłankę ważnego interesu publicznego oraz ważnego interesu strona powinna skorzystać z w/w ulgi w postaci umorzenia zaległości bądź rozłożenia ich na raty.

Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Analiza skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wszystkie jej zarzuty w istocie wiążą się z kwestionowaniem ustaleń faktycznych organu administracyjnego przyjętych i zaakceptowanych przez Sąd I instancji i w konsekwencji uznaniem, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 189k § 1 k.p.a. w postaci ważnego interesu strony.

Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 189k § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez:

1) odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

2) odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty;

3) umorzenie administracyjnej kary pieniężnej w całości lub części;

4) umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części.

Postępowanie prowadzone celem wydania decyzji na podstawie art. 189k § 1 k.p.a. jest postępowaniem, w którym to głównie na stronie spoczywa obowiązek wykazania przesłanek, o których mowa w tym artykule. Stąd też za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż okoliczności świadczące o wystąpieniu ważnego interesu strony są najlepiej znane właśnie stronie postępowania. To skarżąca powinna uwiarygodnić poprawność i rzetelność złożonej deklaracji tak aby organ nie miał wątpliwości, że sytuacja w jakiej znajduje się strona to właśnie ten ważny interes.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że w interesie skarżącej leży uzyskanie ulgi. Nie neguje również jej złej sytuacji finansowej. Jednakże tak rozumiany interes nie jest równoznaczny z przesłanką z art. 189k § 1 k.p.a. Ustawodawca w przepisie tym podkreślił wyjątkowość interesu strony jako przesłanki udzielenia ulgi, określając go przymiotnikiem "ważny". Stąd subiektywne przeświadczenie skarżącej, że taki właśnie jest jej interes w uzyskaniu ulgi, nie jest wystarczające dla uznania tej przesłanki za spełnioną, jeżeli obiektywnie istniejące okoliczności faktyczne tego nie potwierdzają.

Na koniec należy wskazać na istotną niekonsekwencję Sądu I instancji, co jednak niemiało znaczenia dla prawidłowości wydanego orzeczenia. Otóż w uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia administracyjnych kar pieniężnych. Organ administracyjny oraz Sąd I instancji nie stwierdziły bowiem wystąpienia ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 189k § 1 k.p.a. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 189k § 1 k.p.a. posłużono się pojęciami nieostrymi: "ważny interes publiczny" oraz "ważny interes strony". Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma jednak nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji konkludując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja organu administracyjnego jest decyzją uznaniową.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki (ważnego interesu publicznego lub ważnego interesu strony) skutkuje tym, że organ administracyjny przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu jednej z dwóch wymienionych przesłanek umorzenia kary pieniężnej, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w ogóle nie działał w sferze tego uznania.

Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63). Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116).

W tym stanie rzeczy za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 67 ust. 2 u.f.p. i art. 189k k.p.a. a także przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 12 lipca 2023 r. o sygn. I GSK 1623/19 i przyjmuje jako własny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Strony jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.