Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w pkt 1.a) petitum skargi kasacyjnej. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Oddalenie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej z powodu ustalenia braku przesłanek z art. 33 § 2 upea jest rozstrzygnięciem wynikającym ze stanu faktycznego sprawy, podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Kasator nie wskazał, jak również nie uzasadnił, jakich to innych uchybień, których dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, nie podniesionych w skardze - nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Według art. 18 upea w brzmieniu obowiązującym do 25 marca 2024 r., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od 25 marca 2024 r. przepis ten brzmi: Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej: 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy, 2) w postępowaniu egzekucyjnym - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w upea, ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W rozpoznawanej sprawie, wierzyciel i organ egzekucyjny to różne podmioty.
Zgodnie z art. 1 pkt 1), pkt 2) upea, ustawa określa: sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2; prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Natomiast, według art. 1a tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o: 7) organie egzekucyjnym - rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków; 13) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym; 20) zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym - również osobę lub jednostkę, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.
W przepisach art. 33 upea i art. 34 upea kompleksowo uregulowano instytucję zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Są tam zawarte normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania (sposób wniesienia zarzutu; termin wniesienia; sposób rozpatrzenia zarzutu; forma rozstrzygnięcia – postanowienie; środek zaskarżenia – zażalenie; postępowanie organu egzekucyjnego po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia). I tylko wyłącznie w tym zakresie mogą mieć odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest elementem prowadzonego przez organ egzekucyjny postępowania mającego na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. To zobowiązany ma przedstawić dowody uzasadniające żądanie. Na organie egzekucyjnym nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania zobowiązanego, organ egzekucyjny jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy przedstawiony przez zobowiązanego oraz dokumenty, którymi z urzędu dysponuje, zobowiązany ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia żądania w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Ciężar wykazania spełnienia przesłanki nieistnienia obowiązku spoczywa na zobowiązanym (takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2024 r., I GSK 1658/22, LEX nr 3686578). Według art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z uwzględnieniem ciężaru dowodu z art. 33 § 4 upea, to zobowiązany określa istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera regulację szczególną w art. 7 (zasady: praworządności; celowości; najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego): "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy."
Zgodnie z art. 33 § 2 pkt 2) lit. c) upea, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu. Z kolei, według art. 33 § 2 pkt 1) upea, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest nieistnienie obowiązku. Zgodnie z art. 34 § 1 i 2 pkt 1) upea, organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast, według art. 34 § 4 pkt 1) upea, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia o oddaleniu zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej albo stwierdzeniu jego niedopuszczalności - kontynuuje postępowanie egzekucyjne albo podejmuje zawieszone postępowanie egzekucyjne. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 33 upea i art. 34 upea zawierających normy prawa materialnego oraz przepisy postępowania mających zastosowanie w sprawie.
Podstawą prawną postanowienia ostatecznego jest art. 34 § 2 pkt 1) upea, ponieważ wierzyciel nie stwierdził istnienia przesłanki nieistnienia obowiązku zapłaty odsetek od kwoty 139.280,95 złotych od 15 grudnia 2016 r. oraz od kwoty 232.180.76 złotych od 14 grudnia 2017 r. (art. 33 § 2 pkt 1) upea).
Zgodnie z art. 252 ust. 1 i 6 ufp, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; 2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Według art. 60 pkt 1) ufp, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Natomiast, zgodnie z art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r. poz. 879). Ustawa o finansach publicznych reguluje termin zwrotu dotacji oraz naliczanie odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Chodzi o regulację z art. 56 § 1 O.p.: Stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8%. Według art. 54 § 1 pkt 8) O.p., odsetek za zwłokę nie nalicza się w zakresie przewidzianym w odrębnych ustawach. Ustawa o finansach publicznych nie zawiera przepisów dotyczących nie naliczania odsetek za zwłokę, stanowi bowiem, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem; następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Inaczej mówiąc, w przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem odsetki są naliczane od dnia przekazania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast w przypadku dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości odsetki są naliczane od dnia następującego po upływie 15 dniowego terminu od dnia stwierdzenia okoliczności zwrotu. Należy podkreślić, że jest to regulacja podobna do tej z art. 53 § 4 O.p.: Odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany dokonać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego. Odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego (art. 55 § 1 O.p.). Z przepisów tych wynika, że obliczenie odsetek i ich zapłata z mocy prawa w trybie bezdecyzyjnym obciąża podatnika. Wyjątek przewidziano w art. 53a § 1 O.p., kiedy to organ podatkowy wydaje decyzję podatkową określającą wysokość odsetek za zwłokę. Skoro takiego wyjątku nie przewidziano w ustawie o finansach publicznych, to oznacza że brak jest podstawy prawnej do tego, aby decyzja wydana na podstawie art. 252 ust. 1 ufp określała wysokość odsetek za zwłokę. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza i płaci beneficjent zobowiązany do zwrotu dotacji (Stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2%, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8%).
Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązku określonego w art. 252 ust. 1 ufp – zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, gdyż wynika on bezpośrednio ze wskazanego przepisu prawa oraz z art. 252 ust. 6 ufp, a nie z mocy decyzji zwrotowej wydanej na podstawie art. 252 ust. 1 ufp. W rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1) upea jest to zatem istniejący obowiązek, który nie może być podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Przyjmuje się, że podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Tak pojmowana podstawa rozstrzygnięcia powinna być podana i wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku, w którym sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Chodzi o przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, które miały zastosowanie w sprawie administracyjnej, które łącznie z przepisami p.p.s.a. stanowią podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. nie zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego, które zastosował w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel oddalając zarzut egzekucyjny. Wierzyciel będący podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym nie jest organem egzekucyjnym. Jego rola we wszczętym już postępowaniu egzekucyjnym polega między innymi, na wydaniu postanowienia w sprawie przekazanego przez organ egzekucyjny zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, którym: oddala zarzut; uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Natomiast, organ egzekucyjny po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej podejmuje jedną z czynności wskazanych w art. 34 § 4 upea.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.